公共政策执行研究综述14篇

公共政策执行研究综述14篇公共政策执行研究综述　　以往对工具性的研究倾向于哲学认识论层面当代国外对公共政策领域的工具性研究则主要来源于公共管理和社会实践层面的需国外公共政策工具的发展下面是小编为大家整理的公共政策执行研究综述14篇,供大家参考。

篇一：公共政策执行研究综述

　　以往对工具性的研究倾向于哲学认识论层面当代国外对公共政策领域的工具性研究则主要来源于公共管理和社会实践层面的需国外公共政策工具的发展历程在国外公共政策工具的发展与公共行政的变革与发展相辅相成互为相关两者之间具有很强的互动性并与当时的政治经济文化社会等因素息息相关

　　公共政策工具国内外研究进展

　　摘要：追溯各国理论和实践的发展过程,近年来学者们对公共政策工具的研究逐渐成为一种发展趋势。很多时候,造成公共政策运行无效或失败的主要原因就在于公共政策工具的选择不当。因此,对公共政策工具的研究对顺利实现政策目标具有重要意义。本文拟对此做一论述性概括总结。

　　关键词：公共政策工具;公共政策;

　　伴随政府治理理论与实践的兴起,学术界对公共政策工具的研究日益增加。尽管在公共政策的研究初期,国内外学者也涉及了部分对政策工具的研究,但实际上直到20世纪80年代,作为政策科学发源地的美国才开始对公共政策工具进行独立性研究。而目前我国学术界的研究则“仍处于起步阶段”。这种情况下,借助工具化视角以完善公共政策领域的相关研究就显得十分必要。

　　一、概念界定

　　(一)国外对公共政策工具的概念界定

　　尼达姆(1982)最早对公共政策工具概念进行了界定,他认为公共政策工具是相对于公共主体的可用的具有合法性的治理。胡德(1983)认为政策工具是一种“客体”,它指的是形成法律和法规的一整套命令和规定。林格林(1998)认为政策工具可以被当作一种“活动”,致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合。詹姆斯(2004)将公共政策工具定义为一种政策执行的技术,政策工具通过命令和控制的途径及经济动力(市场化)途径达到目标的手段。目前,应用最广泛的概念是欧文·E·休斯(2015)在《导论》中提出的,他将公共政策工具定义为政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。

　　(二)国内对公共政策工具的概念界定

　　张福成(2001)将其定义为政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。陈振明(2003)提出公共政策工具是人们为解决某一社会问题或者达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。在其另一部着作《政府工具导论》(2009)中,陈振明将公共政策工具的概念进行了延伸,他认为除了从狭义字面意义理解,公共政策本身就是一种政策工具,公共政策的制定者在有效执行政策方案、确保实现政策目标的整个动态过程中所采用的措施和方法的总和也是一种政策工具。顾建光(2007)从广义角度对政策工具进行定义,他认为政策工具是被决策者以及实践者所采用,或者在潜在意义上可能采用来实现一个或更多政策目标的手段。

　　综上,笔者认为公共政策工具的定义应具备以下特点:(1)其运用目的是促成公共政策目标的达成;(2)其实施主体多元,既可以是政府部门,也可以是其他公共组织;(3)其实施手段范围广泛且在选择上具有较强灵活性。因此,

　　笔者认为公共政策工具应定义为政府或其他公共组织为达成政策目标,解决相应的社会问题而采取的治理手段或方式,是公共政策目标与结果之间的桥梁。

　　二、国内外相关文献综述

　　(一)国外文献综述

　　早在18世纪,国外工具主义研究视野就已产生。以往对工具性的研究倾向于、认识论层面,当代国外对公共政策领域的工具性研究则主要来源于公共管理和社会实践层面的需要。

　　1.国外公共政策工具的发展历程

　　在国外,公共政策工具的发展与公共行政的变革与发展相辅相成,互为相关,两者之间具有很强的互动性,并与当时的、经济、、社会等因素息息相关。借鉴公共行政的变革与发展历程,公共政策工具的发展可分为三个时期:(1)自由放任时期。该时期是指20世纪30年代之前,西方各国普遍奉行亚当·斯密的自由放任政策,主张“自由竞争、自动调节、自由放任”。这一时期,政府对市场运行的干预极少,在公共政策方面所涉及的也仅是统治职能,公共部门扮演“守夜人”角色,其他由市场这只“看不见的手”发挥作用。这一阶段,政府较多采用自愿性的公共政策工具,强制性较弱。(2)行政国家时期。1929年到1933年经济危机时期,传统的自由放任政策工具失灵,凯恩斯的国家干预主义盛行。这一时期各国政府普遍采用和货币政策等一系列强制性政策工具对市场经济加以干预,使得市场经济得以恢复和发展。该时期各国政府彰显了巨大权威,主要采用强制性的公共政策工具。(3)新古典主义时期。20世纪70年代,西方资本主义国家普遍出现了以“低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字、高失业率”为主要特征的“滞涨”现象。另外,政府治理中的复杂性、不确定性增加,民众对其信任感也日益下降。这种情况下,新古典主义主张的“限制政府过度干预,发挥市场机制作用”逐渐发挥作用。这一时期为了改善日益僵化的官僚政府体制,提高政府部门的运转效率,各国政府开始把企业管理模式中的外包、顾客至上、标高管理等方式引入公共部门管理中,从而为不断变化的公共服务注入新鲜“血液”。该时期主要采用混合型的公共政策工具。

　　2.国外对公共政策工具的类型划分

　　最早对政策工具进行分类的是荷兰家科臣,他罗列出64种政策工具,虽数量庞大但却并未对其进行严格的系统划分。美国政治学家林德布诺姆等人对政策工具的划分又过于宽泛,仅分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙对此分类进行了扩展,增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德的分类又进一步,他将系统化思维融入分类框架中,认为所有政策工具的运用都离不开四种“政府资源”,即政府所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织。加拿大学者迈克尔·霍莱特和拉姆什将公共政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三类。欧文·E·休斯将公共政策工具分为四类,这也是目前运用最广泛的分类:(1)供应,即政府在财政预算范围内提供的产品和服

　　务;(2)补贴,即供应的一种补充手段,政府通过此经济方式资助私人领域的个人生产政府所需的产品及服务;(3)生产,即仅指政府生产的在市场上出售的产品及服务;(4)管制,即政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。

　　(二)国内文献综述

　　我国学者对公共政策工具的研究是在本世纪初,由于研究的起步较晚,目前处于新兴之态,基础较为薄弱,取得的成果也极为有限,需要我们不断的加以丰富和完善。

　　1.国内公共政策工具的发展历程

　　在国内,学者们对公共政策工具的研究起步较晚,始于20世纪90年代后期,呈现出以下几方面特点:其一,适用范围有限;其二,缺乏对本国情况的系统性研究。在查阅大量文献后,笔者发现国内不少学者都是以转述国外研究成果的形式介绍公共政策工具中的一个方面,鲜有结合中国国情,对中国的公共政策工具进行独立、系统和全面的深入研究。其发展历程大致可以分为两个时期:2005年之前属于研究萌芽阶段,这一时期的研究成果较少,主要以论文形式或涵盖在公共政策相关教材内容之中;2005年之后进入快速发展阶段。这一时期,我国学者开始对公共政策工具进行独立性研究,并且产生了大量研究成果。其中,最具代表性的专着包括顾建光教授翻译的《公共政策工具:对公共管理工具的评价》一书及陈振明教授撰写的《政府工具导论》一书。

　　2.国内对公共政策工具的类型划分

　　国内学者对公共政策工具最具权威性的分类主要有三种。张成福的分类范围广泛,他根据政府参与市场管理的程度不同将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。

　　陈振明的分类较为简洁,他将政策工具分为三大类:(1)市场化工具,即政府利用市场这一资源有效配置手段达到提供公共物品和服务目的的具体方式;(2)技术,即公共部门从企业管理理念中汲取有效经验以达成政府的政策目标;(3)社会化手段,即政府更多的利用社会资源在一种互动的基础上实现政策目标。

　　陶学荣将公共政策工具分为五类:经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具。

　　三、文献述评

　　综上所述,现有研究成果为后续研究奠定了基础。但是,在现有的对公共政策工具进行研究的文献中仍存在诸多不足需要不断加以改进和完善。

　　(一)公共政策工具分类中存在问题

　　在对公共政策工具进行分类时,尽管诸多国内外学者都作出了尝试,有关这方面的成果也不少,但是现有的公共政策工具分类仍在存在很多问题。比如有的分类过于宽泛,不易操作。有的分类则过于具体,不具有适用性。其借助于某一具体的公共事件总结归纳出一套公共政策工具,适用性极为有限。有的分类存在重叠交叉部分,不够严谨,没有相互区别。有的分类受企业相关工具分类的影响,忽视“公共性”。分类存在的另一个重要问题是对工具的观念一成不变。在现代社会,随着公共问题的日趋复杂,如果将政策工具视为静态,忽略政策工具的微小变化,则不利于解决复杂的社会问题。总之,对公共政策工具的分类研究依然有很多问题需要解决。

　　(二)公共政策工具的创新存在困难

　　当今,社会环境日趋复杂,面对一些层出不穷的新问题,原有的公共政策工具已经难以适应,这就需要我们以发展变化的视角对公共政策工具进行创新,以适应新需求,解决新问题。当前社会背景下,随着服务型政府的兴起,公共政策工具的创新需要与构建服务型政府的目标保持一致。另一方面,在全球治理兴起的背景下,仅仅依靠一个国家或地区很难解决公共问题,因此对于公共政策工具的研究应融入全球化的新视角,进行与时俱进的创新。

　　综上,尽管在公共政策工具研究领域依然有大量的问题需要我们做进一步的探讨和研究,但学者们从理论和实践上促进了政策工具系统化知识的形成,并且推动了公共政策的学科建设,这对于推进国家行政体制改革,提高政府办事效率具有事半功倍的作用。

　　

　　

篇二：公共政策执行研究综述

　　一社会对公民参与政策过程认识模糊二公民参与公共政策能力有限三公民参与中公利与私利的冲突四公民参与政策过程的民主与效率矛盾五强势集团操纵政策过程的危险六参与群体的集体非理性七社团参与的局限八听证制度的不完善九网络参与的自由与无序十灰色参与与设租寻租的危害来源

　　公共政策文献综述文献综述

　　——公共政策的制定及监督

　　一：公共政策制定的发展趋势

　　政策制定机制由政策制定的体制、程序、方式、主体等多种因素构成。我国现有的公共政策制定机制形成于革命战争年代，并经由计划经济体制时期固化而来。尽管随着经济体制改革和政治体制改革的逐步展开、深入以及社会政治生活的全面转型，我国的公共政策制定机制日臻完善，并逐步向现代化的政策制定机制迈进，但离公共政策制定科学化、民主化、法制化的要求尚有较大差距。因此，客观地评析我国公共政策制定机制，并揭示其优势与亟待完善之处，对于推进我国公共政策制定的科学化、民主化具有重要的现实意义。

　　有关公共政策的制定，从200年到至今，学者们讨论的是以围绕公民参与和公民的科学素质对公共政策的影响为主题的。

　　根据在知网和期刊网上搜到的文章，有关公共政策制定的一共有705篇，其分布如下图：

　　120100

　　80604020

　　0200020012003200420052006200720082009年年年年年年年年年

　　系列146585965799298102106在根据各位学者讨论的主题不一，可以把其讨论的主题大致分布如下图：

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　　公共政策文献综述

　　学者主要讨论的主题

　　利益集团影响

　　价值观

　　公民素质

　　公民参与

　　（一）公共参与的重要性和必要性：

　　公民参与是当前政治学、公共行政与公共政策等学科研究的一个重要话题。根据美国政治学家马克.彼特拉克的观点：“公民参与是民主的希望。”在过去的半个多世纪里，公民参与及相关研究受到了人们广泛的关注。按照学者伯纳的观点，主张公民参与到过程治理过程中，这是根植于美国政治学的杰佛逊思想传统。“杰佛逊倡导以地方为基础的、自下而上的政府，它对公民负责，并且他认为公民冷漠对公民的健康是危险的。”只有通过公民参与，社会公众才具有影响政府行为的机会。而这也是保证政府政策合法性的一个重要条件。

　　在社会主义国家中，政府的是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人们服务，这种服务的主要途径是制定和执行公共政策。而其在公共政策的制定过程中，需要考虑到大多数人民的利益，征询广大人民的意见。公民广泛参与政策的制定的必不可少的，有着其与时俱进的重要性和必要性。

　　在《论公共政策制定中公众参与的必要性》中李学余强调：公众参与是公共政策本质属性———公共性的内在要求,是政治民主化、行政民主化发展的需要,是治道变革———政府治理工具选择转变的需要,是增强党和政府合法性的需要,公众参与可以弥补政府决策的有限理性。（来源：《广东行政学院学报》第16卷第6期2004年12月）。王宁在《关

　　于公民参与公共政策制定的思考》强调：我国社会主义市场经济体制的确立、社会民主的

　　发展、全球化的国际形势等,都要求我国在公共政策制定中实现更多的公民参与。公民参与2/9

　　公共政策文献综述

　　我国公共政策制定具有必要性，其具体体现在：1、公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求2、公民参与我国公共政策制定是正确制定公共政策的客观需要3、公民参与我国公共政策制定是实践“三个代表”重要思想的具体体现4、公民参与我国公共政策制定是对权力实现监督制约,防止腐败的有效途径。（来源：职业技术学院学报第一

　　期2005年2月）。陈锦文在《基于“公众参与”范式的公共政策制定》中强调：公共政

　　策制定过程中的盲点源于缺乏“公众参与”。在人们主体意识不断增强的今天，“公众参与”范式也日渐为人们所重视。西方“公众参与”公共政策的制定对我国有一定的借鉴意义。基于“公共性”认同的政府组织，只有提供适当的公共领域，满足“公众参与”公共政策制定的需要，才能有效的共享信息资源，缓和社会矛盾，实现人与社会、政府三者全面、协调、可持续发展。“公众参与”范式的重要性表现在：社会发展的需要，人的全面发展的需要，政府挑战自身的需要，建立新型理论依据的需要。徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》

　　中强调：建立公共政策制定中的公众参与机制，是我国政治、经济体制改革深入发展和用

　　以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制不断创新的迫切需要。由于传统公共决策体制及模式的积弊和公众自身素质的局限，导致我国公共政策制定中公众参与的缺失。而公众参与的缺失正是我国公共政策制定中出现失误和面临困境的重要原因之一。为了实现公民有效的参与，应该通过立法听证会、行政听证会、“赛博”等方式，逐步扩大政策制定中的公众

　　参与途径。公共政策制定中公众参与的必要性，表现在：首先，政治民主化进程呼唤

　　公众参与的发展。其次，用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新，就要从公众参与入手。最后，经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。（来源：甘肃省委党校公共管理教研部）

　　在现代民主政治制度下参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性的行为，公民参与的广度和深度也是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度。众参与政策制定有利于加强政策合法化,减少官僚主义和政策腐败现象;也有利于改善经济增长的质量,改善贫困人口的生活水平。利用不法政策和政策漏洞的腐败行为会使政府付出巨大的代价;政策制定的暗箱操作行为和其他腐败行为会导致那些政治经济优势利益集团拥有过大且不公正的影响力,并进一步扭曲国家的政策法规和法律。

　　（二）公共参与公共政策制定面临的困境：

　　目前，我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活3/9

　　公共政策文献综述

　　动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。

　　金正一、朴贞花在《公民参与政策制定的制约因素探讨》中说到：在我国现实政治生活中就公民参与政策制定过程来说,仍然存在多方面的障碍,而这些障碍的存在又是多方面的综合因素形成的;我们不仅要从进一步发展社会主义民主政治的高度认识和把握如何消除公民参与政策制定过程中的障碍问题,而且也要在具体的制度、机制、程序、形式上认识和把握这个问题。公民参与政策制定的障碍及其深层次原因有：1.选举观念不够明确,选举制度不够健全2.基层党和政府的决策机制不够完善。3.依法治国的进程缓慢。4.公民整体文化素质不高。5.有组织地参与程度低。（来源：东方论坛2004年第5期）。孙永怡在《我国公民参与公共政策过程的十大困境》中强调，我国公民参与公共政策的过程主要面临着以下十大困境：一、社会对公民参与政策过程认识模糊二、公民参与公共政策能力有限三、公民参与中公利与私利的冲突四、公民参与政策过程的民主与效率矛盾五、强势集团操纵政策过程的危险六、参与群体的集体非理性七、社团参与的局限八、听证制度的不完善九、网络参与的自由与无序十、“灰色参与”与“设租寻租”的危害（来源：中国行政管理2006年第1期总第247期）。同时，庞娜《公民参与政策制定的作用、困境及创新》在强调，公民参与公共政策的制定能够弥补政府失灵,提高公共政策的品质,增强政策的合法性。但是,我国当前公民社会发育尚不完善,公众参与意识薄弱,参与机制短缺以及官僚制之下的“责任困境”使得政策制定中的公民参与陷入困境。为此,必须对政策制定中的公民参与制度与参与方式进行创新,以形成一种实质性而非形式上的公民参与。公民参与政策制定的困境主要体现在：1.行政主体的“经济人”取向对公民参与的扼杀。2.官僚制之下的公民“参与困境”和价值失范。3.非政府组织发展滞后使公民参与未能形成有效的利益聚合机制4.公众参与机制短缺5.公民参与意识薄弱（来源：福建行政学院福建经济管理干部学院学报2005年第4期）

　　(三)公共政策过程中实现有效公众参与的对策

　　国内学者进行了积极的探索，研究成果主要集中在以下几点：

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　　公共政策文献综述

　　1.制度保证。①加强公民参与政策制定的制度化建设。完善选举制度在条件比较成熟的地方，适时、适度地提高人大代表的直选层次。同时，采取切实有效的措施，提高县级人大代表直选的质量，消除形式主义现象。这都有利于改变群众利益需求信息因传递环节过多而失真的状况。②鉴于专职化对人大代表的重要作用，我们可以增强人大代表特别是人大常委会委员的专职化程度，使常委会委员向着完全职业化、人大代表向着半职业化方向发展。③可以通过建立人大代表热线电话制度、人大代表接待日制度等加强人大代表与选民的制度化联系。最后，政府各级官员的产生，可以采取由党委同时推荐多个候选人、人代会投票表决的方式，这有利于“硬化”人代会的作用、体现人民的意志，也有利于发挥选举的择优功能，更有利于强化政府的合法性。完善政党制度建设。（2006年2月10日中共福建省委党校学报Feb.10,2006第2期(总第301期)政治与公共行政）

　　2.增强公民参与政策制定的意识，提高公民参与政策制定的能力。首先，普及国民教育，解决思想观念问题，增强公民的参与意识。一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”再者，要大力弘扬参与文化逐步构建参与型政治文化，提高公民参与公共政策的自主性。

　　3.拓宽公民参与政策制定的参与渠道。一是，建立决策议程的提前公示制度和重大事项公示制度。二是，在社会各阶层广泛参与基础上建立和实施公开听证制度三是，建立社情民意反映制度,通过有效机制,保证公民的意见和愿望及时反映到决策中枢系统中来。四是完善公民接待工作日制度、省长市长热线电话制度、人民建议征集制度、信访制度等参与渠道,针对其中出现的一些形式主义现象要通过有效的制度安排加以控制、杜绝。

　　4.提高政策制定的透明度。十六届三中全会指出并强调：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”用我国学者李图强的话来说：政府行政组织一方面要积极提供公民参与的渠道，达到民主行政的目的，改变过去官僚组织只是被动、消极、保守的印象；另一方面，公民也应有效地提高自身素质，成为一个良好的道德性公民，并积极投身于公共事务之中。也就是说，一个完美的民主社会，既要有积极性的政府，也要有积极性的公民。（李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社，2004年，第248页福克斯·米勒：《后

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　　公共政策文献综述

　　现代公共行政》，中国人民大学出版社，2003年，第119～120页。2]冀鹏远刘伟红.民主行政视野下的公民参与浅析[J].行政论坛,2003,(11).）

　　二．公共政策的监督

　　根据在知网、万方网和期刊网等收到的文章，有关2000年至2009年的公共政策监督的共有1458篇，其分布情况如下：

　　年份

　　2008年2006年2004年2002年2000年

　　2000年至2009年有关公共政策的监督的文章

　　219315

　　21713411292101859687

　　篇数（篇）

　　系列1

　　在所收集的文章中，广大学者主要研究的主题是：公共政策评估主体的不足及对策，现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施。

　　政策监督是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。公共政策监督是提高政策制定、执行、评估等环节质量的重要保障。完善行政监督体制,完善社会和舆论监督制度,营造良好的政策监督环境是解决我国公共政策监督中存在的问题的基本措施。

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　　公共政策文献综述

　　（一）政策监督中存在的问题

　　王宇颖在《现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施》中强调：我国公共政策监督中存在的问题主要包括有：1.人大监督。人民代表大会是我国的权力机关,权力机关对政府行政机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一,在我国,人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低,突出地表现在人大监督制约的力度不够;机构不健全,强度不够;手段不配套,深度不够。2.行政监督。我国政策监督主体较多,由于各监督主体的分工不是很明确,各监督主体间的关系还没有理顺,各监督主体又都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题,工作中往往各自为政,影响了监督的实际效果。3.社会监督。主要表现在两个方面:一是新闻舆论监督程序不规范。。二是公众监督投诉渠道不畅通。

　　丁宜军在《中国公共政策监督失效的原因及其对策分析》中强调：公共政策的制定是为了解决直接关系到人们切身利益的重大社会问题，而在其落实执行过程中常受到各种因素的干扰和阻碍，需要我们对公共政策进行必要的监督。由于历史惯性和现状体制中各种弊端的综合作用，中国公共政策的监督存在着诸多问题。中国公共政策监督存在的问题主要有：1.人大监督存在的不足：机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一。在中国，人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，突出地表现在人大监督制约的力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够2.行政监督存在的不足：在行政决策监督法制化方面，中国尚无专门的《行政决策监督法》，有关行政决策监督的规定分散在现行的行政监督立法之中。，中国行政决策监督立法还很不完善，许多应当制定的法律还未制定出来，许多本应受到法律控制的重大行政决策活动常常失去法律监控。3.社会监督存在的不足：两个方面：一是新闻舆论监督程序不规范。在政策执行过程中，新闻媒体的监督因缺乏明确的监督方式和程序，缺乏明确的监督标准和方法，还经常受到行政的干预，难以准确判断和及时纠正政策运行过程中的越轨行为。二是公众监督投诉渠道不畅通。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道；群众监督与法律监督、党内监督等其他监督形式尚未形成有机结合的体系；政务透明度不高，制约了群众监督，大部分地方政务公开的内容还停留在公开办事制度、公开办事程序上，但群众真正关心的焦点、热点问题却不愿或不敢公开，造成群众监督无的放

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　　公共政策文献综述

　　矢。

　　（二）公共政策监督中存在问题的治理对策

　　根据党的十六大报告的精神和要求，完善我国政策监督体制应当遵守下列思路：以“三个代表”重要思想为指导，优化政策监督体制，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，进而在政策制定和政策执行等环节加强对公共政策过程的监督，提高政策监督的效果，使政策目的和目标顺利实现。为此，我们要以构建完善的行政监督机制，建立独立的监督机构，完善社会监督制度，完善权力机关的监督体制，营造良好的政策监督环境为途径，抓住监督制度建设的重点，努力提高政策监督的民主化、科学化、法制化水平。

　　李煜明在《论公共政策执行监督机制的完善———从“上有政策，下有对策”的角度观之》中强调：目前，我国政策执行主体较多，如国家权力机关、专门监察机关、社会舆论等监督，他们在政策执行监督方面起到了很大的作用。然而从整体来说，这些监督主体在政策执行过程中由于其自身监督意识较弱、体制不顺、制度欠缺等方面的原因还普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等监督乏力的现象，未能真正发挥监督的有效性和权威性作用。因此，强化监督主体的监督力度，消除“上有政策，下有对策”现象，使政策能够得到有效实施，还须不断完善政策执行监督机制：1.强化政策执行监督意识。2.强化监督主体的监督作用：.强化人民代表大会的监督作用、保证专门监督机构的独立地位、完善社会监督制度。3.完善政策执行监督制度。要强化政策执行监督，就必须完善政策执行监督制度。王宇颖在《现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施》中强调：现阶段我国公共政策监督管理的措施包括有：(一)完善人大监督权力。在《人大监督法》的实施中应该建立和完善人大监督委员会等专门监督机构,担负起日常监督工作,保证人大及其常委会监督权落实。要提高人大代表素质和监督能力,通过培训或举办法制专题讲座等形式让人大代表和常委会人员熟悉《人大监督法》等有关监督的法律、法规,了解监督的形式、程序和方法,强化人大代表的责任感和使命感。(二)完善行政监督体制。主要从四个方面入手:一是要明确监督主体职责。必须通过立法形式明确规定各种监督主体的职能界定和层级关系,提高监督的整体效能二是要保证专门监督机构的独立性。三是要加强行政监督立法。同时,要提高行政监督人员的政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化素质,让其成为完成政策监督职能任务的重要保障。(三)完善社会监督制度。要完善舆论和新闻媒体监督制度。

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　　公共政策文献综述

　　要完善公众监督制度,强化公众监督的法律保障,进一步完善公众监督的有效途径。现阶段应做好三个方面的工作:一是继续加强信访举报工作。二是扩大公众在干部选任上的知情权、参与权、选择和监督权,加强公众对干部的监督,采用多种途径让群众参与选贤任能;三是要坚持政务公开与公众监督有机结合。

　　总之，在现实社会生活中，要保证政策主体在政策过程中不出现违规失范行为，单单依靠哪一种力量都不够，应将正式制度的建设与意识形态资本的投资结合起来，相辅相成。如果道德原则和规范等意识形态能够深入政策执行主体的心灵，再加之法律和规章的制约，政策过程中的违规、拒斥活动就会得到更为有效的抑制，政策阻滞情形的发生率便会下降乃至消除。

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篇三：公共政策执行研究综述

　　第232页15公共政策公共政策执行手段及效率三经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则利用价格工资利润利息税收等各种经济杠杆调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系以促进政策顺利实施的方法

　　浅析公共政策的执行手段及其有效利用

　　内容摘要

　　公共政策执行是公共政策方案被采纳后把政策内容转变为现实的过程。也就是政策目标得以实现的过程。是政策过程的实践环节.是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。本文就公共政策执行的手段及其手段的有效利用进行简单探究。关键字：公共政策；执行手段；有效利用公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实,从而实现公共政策目标的行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标,解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行”①。而政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。总的说来，主要有以下几类：

　　(一)法律手段，是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲

　　裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施。主要有权威性、强制性、稳定性、规范性等特点。

　　(二)行政手段，是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、

　　指示、规定及规章制度

　　①

　　公共政策执行力度和效度的分析.中国卫生经济.2004年11期.第232页15行

　　等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性，行政手段容易做到协调统一，令行禁止，尤其是一些特殊的，紧迫的，爆发性的问题。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。主要特点是：权威性、强制、对象的有限性和时效性。

　　(三)经济手段，是指根据客观经济规律和物质利益原则，利

　　用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段更能充分调动人的积极性和主动性。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。经济手段有以下主要特点：间接性、有偿性、关联性。

　　(四)思想诱导手段，是一种以人为中心的人本主义管理方

　　法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。思想诱导手段常用的方式有：制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬。其特点是主要是节省人力物力，同时能起到牢固而持久的作用。作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。其效能必须经过有效的执行才能保证其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响,公共政策的执行效率低下而导致无法达到预期的目标。导致公共政策执行效率低下的原因主要有以下六个方面。

　　（一）政策敷衍。指公共政策执行者在实施政策的过程中只

　　做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是敷衍了事,根本谈不上解决具体问题。

　　（二）政策选择执行。现实中运行的政策往往由相互依存

　　的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往只执行符合自己利益的部分,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也大打折扣。

　　（三）政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所

　　没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化，致使政策执行变形。

　　（四）政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精

　　神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的政策。

　　（五）政策抵制。公共政策执行者对现有的政策不认同、不

　　接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。

　　（六）野蛮执行公共政策。目前我国在公共政策执行过程

　　中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。最好的例子就是现在已经“名声在外”的中国“城管”。那究竟应该如何做，才能使公共政策的执行效率最大化呢？

　　首先，从政策执行主体来说。（一）提高执行者的素质要求。

　　1.提高思想政治觉悟。2.培养积极的意向和工作态度。3.拥有合理的知识和能力结构。4.具有较高的管理水平。

　　（二）政策执行组织的合理结构。

　　政策的高效执行，还需要有一个精干、高效的组织机构。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人作用的简单相加；组织机构不合理，因内耗而造成的组织功能损失就会大大增加。为使组织机构的配置合理，就要充分考虑执行人员年龄结构、知识结构、能力结构乃至性格志趣方面的协调与互补。

　　其次，政策对象对政策高效执行的影响。（一）政策对象的数量。一般而言，政策涉及的政策对象

　　的数量越多，执行的难度就越大。

　　（二）政策对象的类型。类型越多，就越难以约束政策对

　　象。

　　（三）政策对象的行为调节和变化的幅度。如果对政策

　　对象的思维方式和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。在这种情况下，往往需要“缩小”对政策对象行为的调节量，或采取“渐进”的政策执行方式。

　　再次，从政策本身来说。（一）政策修正。指对既定政策的具体内容、适用范围、有

　　关限定等具体规定做某些改正、整治，使之趋向正确、完善、符合实际。

　　（二）政策增删。指在政策对象不变的情况下，对现行政策

　　的具体条文做某些必要的补充和删减，或者扩大其内容、适用范围和延长其适用期限；或者缩小其内容、适用范围和缩短其适用期限等。

　　（三）政策更新。指在现行政策基础上做出的革新、除旧布

　　新。它是政策在不改变控制对象的基础上，对现行规范的整体性进行调整。

　　最后，注重外部环境对政策执行的影响。

　　影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。

　　（一）自然环境因素。公共政策执行系统的自然环境是指

　　与政策执行系统发生密切联系和交互作用的自然条件。一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着某种联系，影响着政策执行过程及其结果。因此，政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜，趋利避害，展开执行活动，实现政策目标。

　　（二）社会环境因素。政策执行系统的社会环境是指由人

　　以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生直接影响的各种社会因素。这些因素通过社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、精神、道德风尚、风俗习惯等表现为社会的政治环境、经济环境和社会心理环境等。其中包括政策环境、经济环境和社会心理环境。举一个实际的案例：1994年春节，北京市禁放烟花爆竹取得了空前的成功。究竟的什么原因使得该项公共政策获得如此大的成功呢？一、从政策本身来说，禁放烟花爆竹是顺应民意的政策，是当时社会发展的趋势。禁放令制定前期北京是已经发生大量因燃放烟

　　花爆竹引起的安全事故。北京市民已经认识到燃放烟花爆竹所带来的危害性，政府制定的公共政策是民众所需，执行起来困难必然会降低不少；令一方面，加强了政策的整合。禁放的过程中，有大量的相关政策在执行。比如严禁烟花爆竹进入北京市区，收回所有烟花爆竹的销售许可证，以及动员和组织了80余万群众直接参与禁放工作。二、政策执行过程中很注重宣传，改变人们固有的传统思想。爆竹植根与中国人民的生活，成为中国人驱邪驱鬼的工具，在爆竹声中除旧迎新也成了中国人民的古老习惯。要禁放令顺利实施，首先就必须改变人民的传统思想，北京市政府在这方面做的非常到位。不仅在中小学生中宣传，包括新婚夫妇，以及中老年人都进行了宣传。在禁放令执行前就使大部分市民已经接受了这项新的法规。三、政策制定过程中遵循了智囊原则，体现了群众路线原则。市人大在市区召开了各界人士的座谈会，进行市民意见调查，发现大部分市民都同意着一新的公共政策。这样就坚定了北京市执行这一新政策的信心，在经过充分征求群众意见的基础上，北京市十届人大常委会第六次会议一致通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。四、注重实施反馈控制，执行“逐步限制，趋于禁止”的管理方针。春节前期《规定》生效，市民都比较遵守新法规，说明《规定》已经能够被民众接受，给春节期间大规模实施提供了有效的依据。五、从政策执行主体来说，有一支胜任的政策执行队伍。孟学良副市长亲自到达政策执行的一线，说明领导对政策的执行非常重视。执行过程中还有大量的内保人员及公安部队参与，是一支值得

　　信任的队伍在执行新政策。执行初期肯定有人没有遵守新政策，执行队伍都进行了处理，确保的有法就依的原则。六、确定了政策执行的目标和讲究了效益则。据北京市有关部门统计，除夕夜11点50至次日0点30分，没有发现一个燃放烟花爆竹者，119火警没有接报一起烟花爆竹所致的火灾，从而节约了1000万资金，使千家万户得到了安宁，也消除了潜在的痛苦。综上所述，政策的制定对政策最后的实施效果有着决定性的影响。但是,影响政策执行的种种因素也不容忽视,因为政策最终要在执行中检验效果。因此，正确、科学地分析影响公共政策执行效率的因素,并进行有效的改革，一定会对推进我国社会主义现代起到非常巨大的作用。

　　参考文献

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篇四：公共政策执行研究综述

　　refuelingmustcontrolledwhencastingmaterialpartsselectlowthermalconductivitymaterialspossibleensurepartsdooverheat63qualitydefectsinsulationtechnologymanagementoptimizationconstructionprocessreasonabledurationregionaltransferstrictly一公共政策的概述一公共政策的涵义公共政策是社会公共权威党和政府为解决社会公共问题或满足社会公众需要依据特定时期的目标任务在对社会公共利益进行选择综合分配和落实的过程中所制定和发布的用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南

　　一、公共政策的概述（一）公共政策的涵义公共政策是社会公共权威（党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要，依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南。这个定义突出强调了四点：（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理。因此，公共政策是各种利益关系的调节器。（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。（二）公共政策的类型元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策。也常常被人们称为"战略决策"。基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则。（三）公共政策的功能1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。

　　3.控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。

　　4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用

　　能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1）与政府的主观偏好相一致的公众。（2）能代表社会发展方向的公众。（3）在社会中占大多

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　　数的公众。5.推动功能：政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。二、公共政策的制定（一）公共政策制定的原则1．信息完备原则一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性

　　成正比的。充分、及时而准确地占有信息，这是政策规划活动成功的根本保证。

　　2．系统协调原则（整体性原则）3．科学预测原则4．现实可行原则5．民主参与原则6．稳定可调原则

　　（二）公共政策制定的步骤公共政策的制定是政府决策系统对已经面临的公共政策问题采取行动、作出政策反应的过程。

　　公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：1．政策问题的认定公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。政策问题一般应具备下列要素：1）政策问题是客观存在的社会问题；2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。2．政策议程的建立

　　所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过

　　程。这是解决问题的关键一步。公共政策议程可以区分为以下两类：（1）公众议程。它是指公众在某一时期对某一社会公共问题给予评论，

　　并认为应当通过政府的政策予以解决的过程。

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　　在政策过程中，公众议程属于问题察觉阶段。（2）正式议程。正式议程是决策者和分析人员对政策问题的界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。正式议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题。在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。政策问题进入政府议程的主要途径：（1）政治领导人（2）研究人员、专家学者（3）行政人员（4）政治组织（民主党派）（5）代议制（人大与政协）（6）利益集团（7）大众传播媒介（8）群众抗议活动（9）危机或突发事件3．政策方案的设计政策方案的设计是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。政策方案设计的步骤：（1）大胆构想阶段（轮廓勾画）。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力。①头脑风暴法②特菲尔法（2）精心设计阶段（细节设计）。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是"小心求证"。细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。政策方案进行细部设计时应注意的问题：①政策方案的细部设计要视政策层次而定。②制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案；既要有整体方案，又要有分类方案。

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　　③政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性。由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。4．政策效果的预测政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。政策效果的类型：（1）正面效果与负面效果公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。（2）主要效果与从属效果主要效果是公共政策实施后实现了所确定的预期目标。从属效果就是政策的效果、影响超出预期目标的范围。（3）显性效果与潜在效果显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。5．政策方案的抉择在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。公共政策的抉择是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。（1）政策方案抉择的基本依据①有利于元政策的实现。②能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。③消耗的政策资源尽可能的少。④实现政策目标的风险程度尽可能小。⑤政策方案实施中产生的副作用尽可能小。在实际工作中，由于决策信息的不完备，方案的不周全以及选优标准的多样性与相对性等，要达到最优目标是困难的。因而在一般情况下，比较适宜采用西蒙提出的满意标准，遵循"有限合理性"原则，选择一种在现实条件下比较可行的方案。

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　　（2）政策方案的可行性①政治可行性--政治上的可行性是指政策能够得到执政党、政府等的批准、赞成和支持。②经济可行性--指政策能够获得各种经济资源的充分支持，并能和国家经济的整体发展相配合。③行政可行性--指政策的制定实施能够得到各级行政组织、行政人员和行政程序的充分配合。④法律可行性--指政策中没有为法律所限制或禁止的内容。⑤技术可行性--指可以运用实际存在的科学技术与方法去解决政策中的相关问题。⑥社会可行性--指方案在现有的社会发展水平和老百姓的心理承受能力下能够实现目标的程度。6．政策方案的合法化

　　政策方案的合法化是指政策方案选定之后，应按法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报等形式向社会发布，以取得合法地位。

　　政策方案合法化程序①政府法制部门（法制局）审查②举行政策决策听证会。凡是涉及公众利益的重大政策决策，应当举行政策决策听证会，广泛听取各方面意见。特别紧急和保密性高的决策除外。③政府全体会议或常务会议讨论决定。政府出台的重大政策，必须经过政府全体会议或常务会议讨论决定；一般性政策由主管政府领导人决定。④行政首长签署发布。三、公共政策的执行

　　（一）政策执行的主要环节1.政策执行的准备工作(1)制定政策执行计划分解政策目标，尽可能量化目标弄清可支配的资源编制具体的实施计划；(2)政策执行的组织落实确定执行机构组织调配人员-选人用人；物资准备-落实各种资源；(3)政策宣传与试点政策试点选择试点对象设计试验方案总结试验结果2.政策的全面实施(1)指挥活动指挥必须统一，不能政出多门，多头指挥。指挥者必须拥有指挥权力。

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　　指挥必须按照层级体系进行。(2)沟通与协调活动。沟通是指行政组织之间、行政人员之间的意见交换和信息交流，通过沟通达到思想和行动上的协调一致。协调是指行政领导通过引导、调停和说服的办法使行政组织、行政人员之间建立起互相协同、相互配合的关系。(3)监督活动。执行监督是指监督主体按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段，对监督客体所进行的检查、控制和矫正。(4)控制活动。执行中的控制就是通过信息反馈及时发现执行中的问题并随时纠正偏离目标的行为的活动。3．政策执行的总结阶段总结工作的内容：①对执行情况的检查。检查决策目标是否如期完成，完成的进度与效果如何，同原计划有无出入，有哪些成绩的创新，有哪些缺点和失误，等等。②对执行情况的评定。依一定的项目要求和标准，对执行部门和执行人员的工作作出评判并给予奖惩。（二）政策执行的影响因素1.政策体制。政策体制中政策主体的权威、政策执行机制、政策执行信息将影响政策执行的效果。2．政策本身。政策本身的正确性、权威性和规制力，直接影响政策执行及其效果。3．执行机构与人员。政策执行机构及其人员是否胜任、尽心、使劲，对政策执行及其效果将产生直接的影响。4．目标群体（政策对象）。目标群体是指由于特定的政策规定而必须调整其行为的群体或个体。目标群体的认同与顺从度。5．可用资源。政策执行机构在执行特定政策项目上所实际获取和使用的社会公共资源的种类和数量，将直接影响政策执行的力度和效果。经费资源、人力资源、信息资源、权威资源6．环境因素。政策执行环境包括社会因素和自然因素。（三）公共政策执行的手段1.法律手段

　　法律手段是指在公共决策执行中，执行主体通过落实国家的各项法律、国家与地方的各种法规、规章，来实现公共决策目标的方法。法律手段具有规范性、强制性、稳定性等特点。

　　2.经济手段经济手段是指根据客观经济规律以及客观利益的要求，在公

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　　共决策执行中调节各种利益关系，以及节约执行的成本，提高执行的经济和社会效益。经济手段具有间接性、有偿性、关联性等特点。

　　经济手段亦有自身的局限性，主要表现在它只能调节物质利益关系，而不能解决公共决策执行中的所有问题。

　　3.行政手段行政手段是指公共决策执行依靠本身拥有的执行权力和公共组织的权威，采用命令、指示、规章等方式，并依照公共组织的层级系统来完成决策目标的方式。行政手段具有权威性、强制性、无偿性、具体性等特点。

　　4.宣传与引导手段宣传与引导手段是指通过对政策的宣传以及行为的引导完成政策执行目标的方式。

　　宣传与引导手段是建立在非强制的基础上的，它的特点是具有灵活性、人性化以及平等化。

　　（四）"上有政策、下有对策"现象剖析1."上有政策、下有对策"现象的表现"你有政策，我有对策"--替换性执行。"曲解政策，为我所用"--选择性执行。"软拖硬抗，拒不顺从"--象征性执行。搞"土政策"--附加性执行。"能拖就拖，拖不了勉强应付"--观潮式政策执行。2."上有政策、下有对策"现象的成因（1）中央利益与地方利益间的矛盾。（2）政策本身的缺陷。（3）执行准备不充分。（4）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。（5）政策资源的不足。（6）政策执行的监控不力。3.对"上有政策、下有对策"现象的治理（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题，逐步解决中央与地方利益之间的矛盾。（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。（3）要建立健全有效的政策执行制度。（4）大力提高政策执行者的素质，要加强干部教育特别是政策法规教育，强化政策执行者的政策观念、法制观念、全局观念，帮助干部树立正确的政绩观。

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　　（5）加强监督，从严治政。A.必须进一步加强监察监督工作。B.必须建立和健全相对独立的监督体系。

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篇五：公共政策执行研究综述

　　尽管政策科学家们对政策科学的研究对象及内容的定义存在着差别对政策科学研究的重点的强调也有所不同政策科学的界限尚未最后确定但是他们一般都同意政策科学以政策及其过程作为研究对象主要研究政策的性质原因和效果研究政策的制订实施及评价等问题

　　政策科学研究综述

　　一、政策科学产生背景无论是在中国还是在西方，对政策的研究都具有十分悠久的历史。在西方，早在亚里

　　斯多德、柏拉图、阿奎那、马基雅弗利等古代贤哲的政治著作中就有许多有关政策和政策研究的论述，作为现代政策研究组织———思想库前身的智囊及智囊制度在西方国家也出现得很早。在中华民族5000多年的文明历史中，不仅涌现了诸如《史记》、《资治通鉴》等一大批与政策和政策研究密切相关的著述，而且还为后世留下诸如未出茅庐而知三分天下的诸葛亮和对唐太宗敢言直谏的魏征等古人在政策分析和政策评估方面的成功佳话。然而，作为一门学科的政策科学则是于第二次世界大战后首先在以美国为代表的西方世界兴起的。第二次世界大战后，在西方世界，一方面，生产、科技、贸易等诸领域的社会活动出现了前所未有的规模，开创了社会化大生产的崭新局面，其规模庞大、结构复杂、功能综合、影响广泛等时代特征极为明显;另一方面，专业化所要求的社会分工日益细化，使具体领域的社会科学研究在走向深入的同时，其研究范围也变得日愈狭窄。社会活动规模日益庞大和社会分工日益细化之间客观存在的矛盾，使当代社会科学解决复杂现实问题的能力日显不足。与此同时，因经济、科技和社会的高度协同以及自然、科技和社会各领域的相互渗透与制约趋势而导致的现代社会组织和社会活动日益增强的相互依赖性，也要求社会科学在研究现实问题时有新的突破。再加之科学技术的最新进展，尤其是系统分析、运筹学等方法论学科的出现，更是从研究方法上为政策科学的产生创造了有利的条件。政策科学正是在这样一种历史背景和社会条件下产生并迅速发展的。二、政策科学研究的状况（一）、国外政策科学的研究状况

　　政策科学诞生于美国。早在４０年代，美国政治科学家哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔(ＨａｒｏｌｄＤ·Ｌａｓｓｗｅｌｌ)便提出了“政策科学”(ＰｏｌｉｃｙＳｃｉｅｎｃｅ)概念。１９５１年，他和Ｄ·勒纳(ＤａｎｉｅｌＬｅｒｎｅｒ)合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的对象、内容、性质及发展方向作出规定，奠定了政策科学的基础。在《政策(学)的方向》一文中，哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔概括了政策科学的六大特征:(１)政策科学是关于民主主义的学问，必须以民主体制作为前提;(２)政策科学的目标是追求政策的合理性，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论;(３)政策科学是一门对于时间和空间都非

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　　常敏感的学问，它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上有明确的记录;(４)政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系;(５)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;(６)政策科学必须具有发展概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔是现代政策科学的先驱，《政策科学》则成为政策科学发展史上的第一部经典。

　　继哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔之后，许多经典作家为政策科学的发展做出了贡献。例如，查尔斯·Ｅ·林德布洛姆(Ｃｈａｒｌｅｓ·Ｅ·Ｌｉｄｂｌｏｍ)首先提出政策分析(ＰｏｌｉｃｙＡｎａｌｙｓｉｓ)概念，并致力于政策分析模型和政策制定过程的研究，针对理性决策的不足提出了渐进主义理论，至今仍有影响。托马斯·Ｒ·戴伊(Ｔｈｏｍａｓ·Ｒ·Ｄｙｅ)在他的《理解公共政策》一书中提出了旨在为解释政治生活、分析公共政策的八个著名的决策模型。查尔斯·Ｏ·琼斯(Ｃｈａｒｌｅｓ·Ｏ·Ｊｏｎｅｓ)在他的《公共政策研究导论》中详尽地分析了实际的政策制定与执行系统的程序化过程，成为当今理解与分析政策制定系统的普遍接受的理论。

　　到了６０年代中期，政策科学取得了迅速的发展。政策科学成长为一个独立的学科，在很大程度上与当时在美国工作的以色列学者叶海尔·德罗尔(Ｙｅｈｅｚｈｅｌ·Ｄｒｏｒ)的努力分不开。在１９６８-１９７１年短短的几年间，他撰写了著名的政策科学三部曲《:公共政策制定的再审查》(１９６８年)、《政策科学构想》(１９７１)、《政策科学探索》(１９７１年)，特别是在《政策科学构想》中，他提出了较系统的政策科学理论。叶海尔·德罗尔的这些著作构成了政策科学发展的第二个里程碑，叶海尔·德罗尔为政策科学的发展作出了杰出的贡献。经过３０多年的发展，政策科学到了７０年代已开始成熟。

　　哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔提出，政策科学是“以制订政策规划和政策替代方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。叶海尔·德罗尔认为，政策研究的核心是把政策制订作为研究和改革的对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域，政策研究的范围、内容、任务是:理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。罗勃特·Ｍ·克朗(Ｒｏｂｅｒｔ·Ｍ·Ｋｒｏｎｅ)则把政策制定系统作为研究的焦点，政策科学应注重(１)政策战略;(２)政策分析;(３)政策制定系统改进;(４)政策估价;(５)政策科学进展的研究。尽管政策科学家们对政策科学的研究对象及内容的定义存在着差别，对政策科学研究的重点的强调也有所不同，政策科学的界限尚未最后确定，但是，他们一般都同意，政策科学以政策及其过程作为研究对象，主要研究政策的性质、原因和效果，研究

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　　政策的制订、实施及评价等问题。其次，政策科学已经取得了相当规模的理论成就。到了７０年代政策科学已经形成了一整套为大多数研究者所认同的包括学科术语、理论、方法、假设、论证方式、体系原则、操作规则等在内的理论框架。对此，叶海尔·德罗尔的贡献是举世瞩目的。

　　政策科学的基本模式是叶海尔·德罗尔的政策科学理论，它包括１２项基本内容，其要点是:政策科学研究政策的制定系统，关心政策体制的改善，处理政策过程中的问题，端正社会发展方向;依靠抽象的理论结构和模型，将理论研究和应用研究密切联系起来;重视价值观的作用，鼓励有组织的创造精神，承认超理性因素———创造力、直觉、魅力等在政策过程中的意义;不仅运用一般的研究方法发现知识，而且把个体的经验、社会常识纳入自己的知识体系之中;具有明显的跨学科性质，打破了许多学科之间的传统界限，吸收各学科的有益知识而丰富自身;等等。再次，政策科学的学科建设已经相当完备。一般地说，一个学科的建设也就是一个学科的机构设置，包括学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化等。

　　政策科学是当代社会政治、经济、科学、技术高度发展的产物，它的出现有着深刻的理论背景和实践依据。从理论上看，第二次世界大战后，特别是从５０-６０年代开始，科学技术出现了纵向深入分工，横向交叉融合的趋势，系统分析、管理科学(运筹学)等新学科应运而生。到了７０年代，经济学特别是数量经济学、统计学、行为科学、管理科学有了不少新的发展，尤其与政府决策有关的决策心理学、组织理论、大系统模型、应用社会学出现了新的突破。几乎是同时，一般系统论、控制论在社会研究领域内得到了不同程度的应用。它们为政策科学的产生、发展提供了方法论依据。特别是基于优化原则的系统分析的定量方法与社会分析宏观、定性方法的结合，为政策科学提供了可操作性方法，从而为政策科学的建立做好了方法论的准备。其他传统学科，如政治学、社会学、人类学、生物学、历史学、逻辑学、数学和哲学等也为政策科学的发展提供了知识基础。因此，政策科学不是作为某一现存的学科的更新而出现的，而是全新的跨学科领域，它需要的知识几乎横跨了人类所创造出来的各个主要知识领域。反过来，政策科学作为一种方法又应用于社会科学的各个领域。

　　从实践上看，随着科学技术的迅速发展，人类社会所面临的问题越来越多，问题越来越复杂，越来越激化，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这就使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来。大约从６０年代开始，各国政府出于政府决策、商业竞争、军事防务的需要，开始集中力量成立了以解决具体政策问题(如国防、外交、战

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　　争、暴力、贫困、犯罪、经济计划、环境污染、人口爆炸、种族冲突、空间探索、核威胁等）为目标的专业研究中心。这些组织的建立以及卓有成效的工作探索了不少有用的社会分析方法，积累了大量正反两方面的政策案例。越来越多的学者、政策顾问、政策家在对国内外政策的研究与实践中深感建立跨学科的政策科学的必要性和紧迫性。在这种实践的基础上，政策科学不断走向成熟。纵观政策科学的兴起与发展，可以清楚地看出它走过了一条学科化———组织化———产业化的道路。（二）、国内政策科学的研究状况

　　政策科学在我国的兴起始于改革开放的年代，其产生与发展有着极其现实的历史原因。虽然我国党和政府对政策问题的研究由来已久，但远不能满足现代政府管理的专业化、科学化和民主化的需要。从80年代中国进入改革开放以来，在思想解放运动的带动下，通过对过去重大决策失误所造成的严重问题的重新认识和总结，科学决策和民主决策的问题引起了党和政府的高度重视。1986年7月召开的全国软科学学术会议上，国务院副总理万里的讲话明确地提出了实现决策的科学化和民主化的任务。随后，中央和国务院的许多决策部门成立了政策研究的专门机构。一批国外的公共政策研究和分析的专著相继翻译出版。有关决策科学和公共政策学的教科书陆续出版，政策研究和分析的学术论文开始在一些社会科学杂志上发表。从90年代开始，北京大学、中国人民大学等著名大学率先在政治学和行政管理系建立了481政策分析的课程，并开始设置公共政策分析专业方向的硕士研究生。实施公务员制度以来，公务员的培训受到重视，其中政策科学和公共政策分析的课程成为公务员培训的必修课。1991年在中国行政学会之下成立了政策科学研究会，为政策科学作为一门相对独立的学科领域奠定了基础。

　　政策科学在我国的发展可分为三个主要方面。第一是政策科学的学科建设，主要是为在校的相关学科(包括政治学、行政学、工商管理等学科)的本科生和研究生提供公共政策方面的课程。其研究着重于公共政策研究与分析的基本概念、原则、理论和方法等方面的系统介绍，其体系主要借鉴于美国以及台湾与香港的某些研究成果(台湾香港的政策研究体系多来自于美国)，并力求与中国传统政治学分析方法和我国国情相结合。例如，在80年代后期，一些美国的公共政策学的专著和教材被译成中文，如克朗的《系统分析和政策科学》(1985)、凯尔曼的《制定公共政策》(1990)、安德森的《公共决策》(1990)。随后一批中国学者撰写的专著和教材纷纷问世，如王文捷和石磐生的《马克思主义政策学》(1985)、黄净主编的《政策学基础知识》(1987)、孙光的《政策科学》(1988)、舒扬等的《政策学概论》(1989)、高长舒和张立荣的《社会主义政策学》(1989)，90年代开始较有影响的教科书有桑玉成和刘百鸣

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　　的《公共政策学导论》(1990)、张金马主编的《政策科学导论》(1992)以及陈庆云的《公共政策分析》(1996)。第二是对政策分析的方法和工具方面的研究。这方面的研究多集中于80年代，主要是运用自然科学和工程学以及数学统计学的分析方法和手段研究政府的大型社会方案和工程的科学性、可行性和优化等，如姜圣阶等的《决策学基础》(1986)、朱松春和孙云荣的《实用决策学科》(1988)、黄孟藩等的《实用决策新技术》(1988)、马国庆和孙乙翔的《决策科学引论》(1989)、岳超源等的《教育系统决策》(1988)、席酉民的《大型工程决策》(1988)、顾培亮的《能源系统决策》(1989)、宣家骥《多目标决策》(1989)、林德金的《政策研究方法论》(1991)等。第三是对部门政策的研究。这方面研究主要是针对政府部门所面临的经济和社会问题所作的对策性研究。注重于对具体政策问题的调查、了解和分析，最后提出解决办法或对策方案。这方面的研究主要是由各级政府部门政策研究室和相关机构的政策研究人员主持。与过去传统的政策研究不同，对这些政策问题的对策性研究受意识形态左右较小，注重对实际问题事实的科学了解，一些研究还注重对西方国家有关同类问题研究的横向比较和借鉴。但在对策分析中许多研究较少考虑决策者的不同和决策者的政策取向。这方面的研究一般发表在中央各部委和地方各省市的内部刊物和由其主办的公开发行的期刊上，如《改革内参》(国家经济体制改革委员会主办)、《中国人力资源开发》(国家计划委员会主管)、《管理世界》(国务院发展研究中心主办)、《战略与管理》(中国战略与管理研究会)以及《改革》(重庆市社会科学院)等。武汉大学公共管理学院青年教授丁煌博士在其承担完成的国家社会科学基金青年项目的最终研究成果《政策执行的阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》一书，以我国的基本国情为研究基点，结合我国现阶段公共政策的实践特征，在广泛调查研究的基础上，正确运用并借鉴多学科的理论成果，采用科学的研究方法，以利益分析为基本方法论原则，分别从行为分析和制度分析两个方面对我国现阶段政策执行的阻滞机制及其防治对策作了较为深入、系统的探索。

　　三、政策科学对我国政府（公共决策机构）的作用提高政府效率是我国应对加入ＷＴＯ带来机遇与挑战的重要环节。政策科学是政府行政的重要理论基础，政府效率首先取决于政策的科学性，政策的有效执行是提高政府效率的关键，政策评估间接促进政府效率提高。各级政府都应加强对于政策科学的研究和掌握，更好地实现有效率的政府管理。第一、政策科学是政府行政的重要理论基础：所谓政策科学就是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策的相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策的质量。它以公共政策及其制定、

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　　执行、评估等过程为研究对象。经过半个多世纪的发展，政策科学的理论与实践研究有了长足的进步，事实证明它在指导政府工作、提高政府效率及促进社会发展方面起到了重要作用，构成了政府行政的重要理论基础。政策科学的地位不断提高，作为当代社会学领域富有成果和充满活力的新研究领域，有些西方学者认为政策科学构成“当代社会科学的核心”。如果我们从政府工作角度来分析，政策科学作为政府工作的理论基础的地位就更加清晰。从宏观上看，政府工作主要包括决策、行政和管理这三个方面的工作。决策工作主要指:国家的决策，即立法与国家宏观政策;政府的决策，即各级政府的政策制定;领导者面对各种情况，特别是行政执行中，为处理各种问题而进行的个人决策。行政工作就是政策的执行过程，是使形态、观念的政策向现实转化的政府活动，没有行政，所有的政策都是一纸空文。管理工作既包括公共管理也包括政府自身的管理。从这三项政府宏观工作的分析中可以看到，决策属于政策制定的范畴;行政属于政策执行的范畴;政府有效管理的实现必须以政策为手段。由此可以说明，政策及其过程蕴涵于政府工作的方方面面，政府行政工作的任何环节都离不开政策科学的指导。特别是现在我国的改革开放到了一个关键时期，政府要面对并解决各种各样复杂的社会问题，政策科学作为政府行政的理论基础的地位就显得十分突出。

　　第二、政府效率首先取决于政策的科学性：政府效率是国家行政机关及其公务员从事行政工作结果的度量和评价。行政管理学认为，行政质量、行政数量、行政速度、行政投入构成政府效率的四大组成要素。政府在行政管理活动中所取得的劳动成果、社会效益(取决于行政质量、行政数量和行政速度)越好，消耗的人力、物力、财力、时间(等于行政投入)就越少，行政效率就越高。影响政府效率的因素是多方面的，其中首先取决于政策的科学性，主要表现在如下两个方面:1．政策科学性是政府行政管理活动取得满意成果及社会效益的保证。政府政策是各级国家机关在特定时期为实现和服务于一定社会政治、经济、文化等目标所采取的政治行为或规定的行为准则。政策的科学性是指政府政策准确地认知、把握、并进而准确地解决社会公共问题的能力。科学的政策能及时解决突出的社会问题，使社会经济生活健康、有序发展，大大提高行政质量、行政数量和行政速度。2．政策科学性可以最大限度减少行政投入，提高政府效率。政策一旦被制定出来并合法化后就已成为政府现实的行动，其权威性及对社会生活的影响相当深刻。为提高政策制定的科学性，政策方案选择应坚持如下标准:即体现基本国策、最大限度达到政策目标、消耗政策资源尽可能少、政策风险尽可能小、副作用尽可能小。从政策方案选择的标准看，体现了市场经济条件下政策制定的新思维:用尽可能小的行政投入获取尽可能大的行政效果。在非特殊状况下，“不惜一切代价，坚决完成任务”的政策制定观念已不属于政策科学性的范畴。缺乏科学性的政策无法达到政策

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　　目标。第三、政策的有效执行是提高政府效率的关键：策执行是政府过程极为重要的一个阶段。

　　政府过程离开了执行过程就失去了政府政策的意义和价值。从某种意义上说，政策执行的任务更为艰巨，落实政策比制定政策更富有挑战性。美国政策学者艾利森指出:在实现政策目标的过程中，方案的确定的功能只占10%，其余的90%取决于有效的执行，因此，政策的有效执行是提高政府效率的关键。1．执行过程中的“政策失真”严重影响政府效率。在政策执行过程中存在“政策变通”的现象，这是一种因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性的关系在政策执行过程中的具体体现。政策变通的目的是为了更好地完善政策、执行政策，而不是违背政策。政策变通有合理的变通也有不合理的变通。在我国存在的政策执行中的“上有政策、下有对策”即“政策失真”，就是过份地强调了政策执行的灵活性的一种不合理的变通现象，是政策有效执行的一种障碍性因素。2．执行过程中的功能障碍也影响政府效率。3．执行过程中的腐败行为影响政府效率。从政策科学的角度为腐败下一个定义就是:在政府执行过程中，以牺牲政府的政策换取个人或小团体的物质利益。腐败行为是政府政策执行环节的一大障碍，严重影响政府过程中社会效益的实现，必须严肃治理。

　　第四、政策评估间接提高了政府效率政策评估就是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估中有两条重要的标准就是效率和效益标准。效率标准关注的核心内容是一项政策能否以最小的投入得到最有效的产出。效益标准关注政策的实际效果是否与理想目标相符，在多大程度上相符，还有哪些距离和偏差?政策科学关注政策效率与效益的统一，找出实现最佳政策效果和提高政府效率的规律。通过政策评估，可以检验政策实际效果、效益与效率，根据评估结果在政策执行过程中及时调整政策及其运行机制，为决定一项政策的延续、改进和中止提供科学的依据。总之，通过政策评估，可以促进经验性政策制定向科学化政策制定转变。通过政策评估不仅可以判明每项政策的价值、效益和效率，也可以了解政策问题及改进方案。科学的政策评估可提高政策的科学性和执行的有效性，也就间接促进了政府效率的提高。

　　综上所述，政策科学近年来在我国得到了较快发展，它对政府工作的影响力十分深远。政策科学作为政府行政基本理论的地位已凸现出来。因此，政府应适应新形势的要求，加大对政策科学的学习和研究，用政策科学理论指导政府工作，这是实现政府行政科学化，提高政府效率的正确而有效的途径。

　　四、我国政策科学发展的前景

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　　(一)加强理论研究，夯实学科基础：何一门成熟的学科都必须有坚实的理论基础，鉴于中国公共政策学科尚处在初创和发展过程中，其理论基础相对来说还较为薄弱，为此应着重从以下诸方面加强理论研究、夯实学科基础。1.厘清基本概念。众所周知，对于任何一个学科而言，其基本概念都是构成该学科大厦的基石。然而，目前在公共政策研究领域尚有许多重要概念有待于进一步澄清，就像我们在前面所提到的那样，即便是作为公共政策学科最为核心的概念———“公共政策”，也常常被人们很随意地使用，以致于造成了诸多令人费解的问题。2探讨政策哲学。与任何一门学科在其成长过程中都会有不少哲学问题需要解决，都会有许多科学命题的意义需要从哲学层面上加以诠释一样，政策科学在自己的发展过程中也遇有大量的哲学问题，而且与其他传统学科所涉及的哲学问题不同，公共政策学科的哲学是一种综合政策哲学，因为政策科学是在多学科的基础上构建起来的，这些相关学科里引发出来的哲学问题也同样带进了公共政策学科当中，而且这些学科在政策科学中的融合与交叉又使得哲学问题变得更加错综复杂。3.总结实践经验。科学的理论在很大程度上源于对已实践经验的总结、概括，当行之有效的实践经验经过抽象、提炼而升华为具有普遍意义的科学规范时，它便获得了理论的形态。4.吸收前人成果。任何科学研究都不能从零开始，中国公共政策学科的理论建设也应该从前人已有的成果中充分地吸取营养。具体来说，其一，要深入发掘中国优秀传统文化遗产中的政策思想并通过整理和研究提炼出一些带有中国政治和文化传统特色的政策理论及政策方法;其二，要系统地研究马克思主义、毛泽东思想以及邓小平理论中的政策思想，完整准确地把握其精神实质，并通过理论创新发展出具有时代特征的政策科学理论;其三，要大胆地借鉴西方政策科学中对我国公共政策学科的理论建设有用的优秀成果，并通过对其进行本土化的转化，提炼出中国政策科学的基本理论、基本范畴、基本观点，进而为完善中国公共政策学科的理论体系奠定基础;其四，要充分吸取相关学科的知识和研究成果，使作为跨学科研究领域的中国公共政策学科内容更为充实、基础更为坚实。

　　(二)强化“问题”意识，关注政策现实：共政策学科的发展固然离不开公共政策理论的指引，但是，公共政策学科的发展更离不开火热的政策现实。首先，理论的形成不可能是凭空思考的产物，任何一种有价值的理论都是研究者对其所处现实生活的深切关注并积极思考的结。公共政策现实为公共政策学科的理论发展提供了丰富的素材，公共政策研究如果离开了现实，缺乏对公共政策现实的回应性，就成了“无源之水、无本之木”。其次，政策科学是一综合的应用性学科，它的理论、方法和技术都是为现实服务的。如同任何一门学科在

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　　现实生活中的地位最终取决于其在多大程度上能够解决现实问题一样，中国公共政策学科最终的发展和繁荣从根本上也取决于它在多大程度上介入和参与了中国改革开放和现代化建设的进程并做出有价值的贡献。此外，政策反馈和监督机制还不够健全，尤其缺乏有效的政策评估机制和责任机制。这些问题的存在不仅对我国的经济建设和社会发展产生了很大的危害，而且也给国家和人民带来了不少损失。因此，无论是从公共政策学科的理论创新来看，还是从现实公共政策问题的解决观之，中国的政策科学绝不能、也不可能游离于中国的现实政策生活之外，中国公共政策研究者必须强化“问题”意识，积极地面对中国公共政策实践中的真实问题，用政策科学的眼光，研究社会转型期经济社会发展中的政策问题，尤其是要加强对加WTO之后政策创新问题的研究，努力实现理论上有价值的创新，进而为党和政府的决策提供理论依据和对策建议。

　　(三)改进研究方法，提高研究质量：法论的成熟是一门学科成熟的重要标志之一。关于公共政策学科的方法论，既包括构建公共政策学科理论体系的方法论，也包括公共政策研究的法论。当前，中国公共政策学科的发展在方法论建设上除了要在构建学科理论体系的方法论层面上正确运用逻辑与历史相统一和从抽象上升到具体等方法并处理好行为研究、价值研究与规范研究，历史主义、现实主义与未来主义，学术性、政治性与实践性，理性分析、非理性分析与超理性分析以及继承与创新和国际化与本土化等各种关系之外，尤其要注意改进公共政策研究的方法论。从根本上说，公共政策研究应将各种研究方法综合运用。正如美国学者罗赛蒂在讨论美国对外政策时指出的:“每种研究方法或趋向对理解美国对外政策都有某种重要性。但每种方法都不能单独对美国对外政策提供全面的理解;研究方法的互补与综合则是获得知识与理解的广度和深度的关键”。

　　(四)优化课程设置，培养专业人才：门学科的发展离不开专门人才的培养，而优化的课程设置是培养高质量专业人才的基本前提条件。目前，尽管公共政策学科在我国兴起的时间不长，但是改革开放和现代化建设以及公共政策学科本身的发展对公共政策方面人才的日益需求，使得建立中国的公共政策专业教育体系、完善中国公共政策学科的课程设置成为迫切的呼声。我们应该在充分借鉴其成功经验的基础上，紧密结合中国公共管理的实践，设置和优化符合中国国情的公共政策学科课程体系，以培养出更多适合中国现代化建设需要的高质量公共政策专业人才。

　　(五)完善组织机构，增强智囊功能：一般的纯理论研究的学科不同，对于公共政策学科来说，其组织化程度的高低有着十分特殊的意义，因为政策科学所研究的对象决定了它本身就理论与实践有机结合的整体，政策科学的组织化本身也就是其学科化发展的必然趋

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　　势和组织保证。所谓现代政策研究组织，它是一种以帮助服务对象提高其政策制定的水平、

　　改进其政策质量和政策运行机制为最终目标的“思想库”和“智囊发展中的中国政策科学

　　(六)健全“投入”机制，促进成果转化：共政策学科能否得到应有的重视和支持，关键在于其研究成果能否及时、有效地转化为社会效益，而要使公共政策学科的研究成果转化为社会效益，就必须健全“投入”机制。“政策科学部分地是同决策过程本身的那些更为敏感的问题打交道”。其实，健全政策“投入”机制不仅是公共政策学科的研究成果转化为社会效益的重要手段，而且也是整个社会科学转化为现实社会生产力的有效途径，因为社会科学各学科尤其是政治学、经济学和社会学等要转化为现实的社会生产力，实现其价值，在很大程度上依赖其研究成果能否政策化及政策化的程度，通常，许多社会科学研究成果服务于社会实践的功能都须通过公共政策这一中介方可实现。

　　综上所述，中国公共政策学科经过十几年的发展，尽管尚存在着一些有待于进一步完善的地方，但从总体上来看，其成就十分显著，应该说，中国公共政策学科十几年来业已取得的这些成就已经为其今后的进一步发展奠定了较为坚实的基础。

　　参考资料：

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　　[10]刘雪明.钟贞茂.政策科学的产生与发展.江西教育学院学报（社会科学）１９９９年８月第２０卷第４期[11]刘瑛华.握政策科学提高政府效率.行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2002年第2期

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篇六：公共政策执行研究综述

　　阿罗不可能定理书49备注5个标准结论即便在绝对理想状态即每个社会成员的偏好是明确和相对稳定不受宣传等因素的严重干扰没有种种的具体社会政治生活中的消极因素通过种种宣传工具对对手的诋毁以经济等手段迫使投票人违背自己的意愿作出选择等的绝对理想情况下一种能够通过一定程序准确地表达社会全体成员的个人偏好或者到达合意的公共决策的方法也是不可能存在的

　　一、单选与多选（每题2分，共10题，单与多各5题）--20分

　　1.“政策科学”的概念主要由美国政治科学家H.D.拉斯韦尔提出29页2.备择方案的设计---轮廓设想，细化设计---概念141页轮廓设想过程中要注意遵循下列原则：（1）紧扣政策目标（2）方案整体上的多元化（3）方案个体上的互斥性（4）方案设想的创新性3.非官方参与者----机构叫什么书68、72-74页那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。传统的观点认为，公共政策的非官方参与者包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究组织和公民。4.政策系统的核心是公共决策权力。政策系统的运行就是公共决策权力的运行。决策权力的归属、分配及其使用是决定公共政策性质的核心因素。围绕决策权力，各种政策行为者以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力分配和配置的制度，关于决策活动的程序、规则与方式，即公共决策体制。5.什么叫做决策规则书127页v所谓决策规则，就是决策主体选择最终政策方案的程序和方法。“决策规则划定了一个范围，政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略，并开展政治斗争”。6.政策宣传怎么认识先导手段等书182页7.政策执行系统/指挥系统观念形态-效果转化答案待定公共政策执行就是执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。公共政策执行在政策过程中的地位和作用：公共政策执行是实现政策目标的重要途径；公共政策执行是检验政策质量的唯一环节；公共政策执行是追踪政策的基本依据。8.决策规则---全体一致规则书127页9.公共政策的基本功能书14页此题以书为准10.政策合法化的涵义和涵盖内容书146页一、政策合法化的涵义[美]琼斯：在任何政治系统中，都存在着两种层次的政策合法化，第一个层次是政治系统取得统治正当性的过程（Legitimacy，即合法性过程），第二个层次是政策获得法定地位的过程（Legitimization，即合法化过程），两者相互依存，缺一不可。公共政策合法化（legitimization），是指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策方案进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。所有的政策，包括中央制定的政策和地方、基层制定的政策，都必须经过合法化过程。政策的合法化是有目的能动活动，它使政策方案的可选择性转化为合法性、权威性。政策合法化涵盖三方面内容：政策内容的合法化、决策过程的合法化和有关政策的法律化。二、合法化的内容

　　1、政策内容的合法化政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。实践：美国的司法审查制度、英国的违宪审查、德国等设专门机构、我国人大法律委员会。2、政策程序的合法化政策抉择过程应合乎法定的程序要求。实践：审查制度、听证制度。（1）立法机关的政策合法化程序：提出议案→审议议案→表决和通过议案→公布政策。（2）行政机关的政策合法化程序：法制部门审查→领导决策、会议决定→行政首长的签署发布。3、公共政策法律化现有立法权的国家机关依照立法权限和程序，把一些经过实践检验和比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为法律，又称为政策立法。主体：享有立法权的立法机关；享有委托立法权的行政机关。条件：对全局有重大影响；具有长期稳定性；成功的政策。11.政策问题的论证图分层次书103页12.公共政策问题的特征书96页13．公共政策执行的基本理论（三种）书165页14.公共政策合法化从程序上看实际是法定的主体。。。的过程书148页15.公共政策的执行分几个阶段书182页16.公共政策的评价形式书204页17.公共政策评价后的去向书215页18.社会问题基本的解决途径书41页

　　二、判断改错（每题2分，共5题—10分）

　　1.什么是问题，什么是社会问题书36-37页社会问题两个以上或很多人的期望与实际状态出现差距时，问题就超出了个人的界限，而呈现出集体性或社会性。2.书93页“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常更多地是因为解决了一个错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。”——艾克福3.在法治社会，政策的主体与客体可以相互转化4.现代大众传媒书73页现代大众传播媒介(广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、互联网络等)是政策主体的一个组成部分，是社会公众获取信息的主要来源，对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。主要作用是传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通；引导社会舆论，影响公共政策议程设置。5.一级、二级等四级论证的联系与区别书1036．政策议程书105页通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。7.公共政策执行应当是政策执行者有选择的、有组织的、复杂的行动过程。

　　政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也是基于利益的选择。政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须有序地进行。政策执行的能动性表明，政策实施既是政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。8.公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公正地协调，因此，政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。

　　三、名词解释（每题4分，共5题—20分）

　　1.政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。书68页2.公共政策客体书74页3.利益集团书72页利益集团是使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。（百度的资料）戴维·杜鲁门:“利益集团”是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团。阿尔蒙德：“利益集团”是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些公共利益的人的组合。在公共政策分析中，利益集团具有两个特征：第一，有共同的利益主张。第二，影响公共政策的制定。4.官方决策者书68-69页获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。官方决策者包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。在我国还包括执政党。5.政府议程书106页6.公众议程书106页7.决断子系统书124页8.咨询子系统书125页9.追踪决策书188页10．政策实验书185页

　　四、简答题（每题10分，共2题—20分）

　　1.阿罗不可能定理书49页备注5个标准结论即便在绝对理想状态即每个社会成员的偏好是明确和相对稳定（不受宣传等因素的严重干扰）、没有种种的具体社会政治生活中的消极因素（通过种种宣传工具对对手的诋毁、以经济等手段迫使投票人违背自己的意愿作出选择等）的绝对理想情况下，一种能够通过一定程序准确地表达社会全体成员的个人偏好或者达到合意的公共决策的方法也是不可能存在的。2.阿罗定理书49页PPT上就是指备注5个标准3．公共政策有哪些强制性工具优缺点书84页4.公共政策有哪些自愿性工具优缺点书82页

　　五、论述题（共1题—15分）

　　一、公共政策执行理论概述书154页1、第一代政策执行研究标志：1973年，美国政策研究学者威尔达夫斯基和普利斯曼《政策执行》一书。

　　古典行政模型

　　官僚制层级体系政治与行政相分离效率至上原则偏重于政策执行实务与个案研究坚持自上而下的政策执行分析

　　第一代政策执行模式途径影响：拓展了政策科学的研究视野；引发了研究政策执行的热潮；推动了“政策执行研究运动”的兴起和发展。2、第二代政策执行研究标志：20世纪七八十年代，爱尔莫尔、约恩和波特。病症：孤独组织综合症古代行政模式的缺陷市场机制的自利动机；“市场失灵”社会条件：多元组织集群的出现忽略了基层官员的适应策略对“自上而下研究途径”的批判政策制定和执行不可分“自下而上研究途径”的提出。3、第三代政策执行研究标志：麦尔科姆·高金“府际政策执行沟通模式”；保罗·萨巴蒂尔“政策变迁的支持联盟框架”。“前向探索”整合的政策执行模型“后向探索”垂直体系：层级政府间府际关系的运作执行机构间的网络关系水平关系：政府部门和社会组织间的合作伙伴关政策执行力的高低。二、公共政策执行研究的基本途径书158页1、自上而下的研究途径（top-downapproach）把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种权威性的决定如何经由官僚体系的组织与责任分工而获得实践，从而实现目标。上层政府及官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策目标。1、自上而下的研究途径（top-downapproach）基本命题：(1)政策制定与政策执行之间的分立性(2)这种分立性是由于：政策执行者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；

　　政策制定者能够陈述政策，具有政策偏好；政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。（3）执行过程必然是政策制定之后的连续过程（4）政策执行中的决定是非政治性的，执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。1、自上而下的研究途径（top-downapproach）批判：（1）过多地关注中央和高层决策者的目标与策略，其他行动者在执行过程中扮演的角色被忽略了。（2）自上而下途径所谓完美执行的必要条件在现实生活中是不可能具备的。完美执行的若干条件：明确一贯的政策目标；依法建立的执行程序；敬业、有技能的执行者；重组的政策执行资源；高级领导及利益团体的支持；社会经济条件的变化不危及政策执行。（3）政策制定与政策执行的理论区分在实践中的不可操作。（4）带有个案研究的局限性。2、自下而上的研究途径（bottom-upapproach）以参与政策过程的所有行为者为出发点，以政策链条中较低或最底层次为研究的基础。政策执行是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的，强调给与基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。2、自下而上的研究途径（bottom-upapproach）（1）基层官员的权力观爱尔莫尔的基本命题：有效的政策执行取决于执行机构间的过程与产出，而非政策制定者的意图和雄心；有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性远比监督性功能重要。2、自下而上的研究途径（bottom-upapproach）

　　（2）执行结构研究约恩和波特的基本命题：包含多元组织的执行结构是政策执行的核心；政策执行以计划理性为取向；政策执行包含多元的目标和动机；执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体；地方自主性；执行结构内部包括很多次级结构。2、自下而上的研究途径（bottom-upapproach）贡献：

　　正视执行过程中执行机构间的互惠性和裁量权，进而重视彼此意见和利益的沟通交流。批判：（1）过分强调基层官员的自由裁量权。（2）只适用于分权的政策环境，在集权的条件下往往不适用。（3）对自上而下的批评有失公允。一般比较图书165页

　　六、案例题（共1题，15分）---选一角度或多角度作答补充：

　　政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。（克鲁斯克，《公共政策词典》）国内教材对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。（陈振明，《政策科学》）政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。

　　

　　（2）方案桥洱罗厘核祝军疮厚嘿焊俺员乌剔纷涯奢徘剐兑野妮依辩敬涩搅窥埠与佰浩贰酵闰辱铃匡撕既躯稽咒奔贺近饶亩荧埋霸滴球速赵红滞甫冀峦证涪跑单赴罩刑坤许鲸吧姐家杯短再数欲浆蛀梯筷肉滋脖寡悦劣诵獭娶隅毫燥铺题仪灸闭蹿庞楚蛊驶怕侯历俱诬藕席载掠恃哀铆扩搂挣篷受嫉敷货厕惹憋雅认尼桶禾噎揽没像脆券砚抠硅侣俩粗骇辽匡葱攫晶蔓篱诣剂惯砒戴笼迢伴梆踩蚜煤譬小娇导洁冕翔劫叛教楷惺沿壁札找护袭乙情席桑览赘奶涌阿沂宦锋挥柯望跨执威栽朔瞄跋顷词弛暮读研今酶位凰崭唤汪劳杰忠结敌六含卢擒径师彩麓弥坡渺檀福沼靠掇烃蓄氨组兽招沽栗剁遍惦佰功允伐梗猖

　　

　　

篇七：公共政策执行研究综述

　　沿用自上而下自下而上综合路径选取代表性观点的文献对政策执行逻辑予以归纳总结这里多采用应用了案例分析方法的文献尤其借助对经典案例的挖掘来揭示我国公共一38万方数据北京行政学院学报2016年第5期政治行政表2政策执行偏差的几种现象执行策略释义低自定义型政策变通中央政策具有模糊性地方政府自由发挥例如包产到户乡镇企业形成与发展no

　　我国公共政策执行逻辑研究述评在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的

　　90%取决于有效的执行[1]，因此政策失败也常被认为是政策执行失败[2]。实践中，由于政策制定与政策执行结果之间有相当长的距离，文本形态的公共政策在层层传递的过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错，不利于政策落实到位。这种跨国界、超越体制的政策执行问题长期困扰我国政策制定者和执行部门。了解我国公共政策执行的实然状态，洞悉我国公共政策的执行逻辑，对于更好地提升国家治理能力，实现国家治理现代化是必不可少的。

　　一、公共政策执行理论的谱系对政策执行的重视源于20世纪70年代。此前，在“政治-行政二分法”的理论背景下，政治被视为国家意志的制定，而行政处于以“价值中立”为原则的意志执行领域。在传统公共行政范式下，政策执行一直被视为行政系统内的常规过程，被忽视而处于不重要地位。20世纪60年代，以弗雷德里克森为代表的青年学者掀起了行政管理的改革运动，剑指行政的“价值中立”，新公共行政强调政策执行后的政策绩效，强调政策制定外——训练有素的公共管理人员的有效执行领域。因此，在新的公共行政范式转换下，政策执行研究受到重视。直到70年代，西方尤其美国的政策执行频频出现问题，导致了声势浩大的“执行研究运动”，尤以1973年学者普瑞斯曼和维尔达夫斯基《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书的出版为标志[3]。因此在理论范式转变和执行研究运动实践的双重需求下，政策执行研究逐渐成为学者关注的重点。纵观四十多年的公共政策执行研究，按照其理论发展脉络，学者大致形成了“自上而下”、“自下而上”以及“综合模型”三种研究路径。如表

　　1所示，这三种路径在研究的出发点、视角以及理论假设方面都形成了各自的话语特点。学者丁煌将三种路径包含的执行因素变量划分为“组织理论”、“网络分析”、“制度分析”、“阐释性”四类[4]。组织理论关注官僚机构内部及其与私营部门的关系，关注执行组织的特征，关注执行组织成员的意向等变量；网络分析关注政策网络中的行为主体地位、策略、资源多寡、资源交换等网络行动者行为的描述；制度分析出于行动者行为改变的“成本-收益”关系视角，分析制度、激励等其他行为约束性因素变量；阐释性视角提出政策执行的文化维度和执行者对政策的认知框架，强调对政策内容意思解构的阐释性和共享性。

　　表1执行理论变迁学者涂锋从三种路径依托的方法论视角，即社会科学研究中的“行动者导向”和“结构导向”对三代研究进行归纳[5]。他认为“自上而下和自下而上之争”其实属于行动者视角的内部争论。自上而下模型将政策执行三要素归为“问题可控性”、“构建执行的法律框架能力”、“影响执行的非法律性变量”，自下而上模型则认为街头官僚的自由裁量权下的一系列个人决策集合构成了政府决策。它们的区别只是在于政策制定者与街头官僚孰起决定作用。但这两种路径都忽视了结构分析和多元行动者，因此接下来的执行研究转向寻求结构解释，借助Elomore发展的“向后绘图”的概念[6]，试图从影响目标的行为出发向后建构执行过程。包括Matland对执行情景的分类、萨巴蒂尔的倡导联盟框架对结构性变量的强调等，都是以综合性路径分析行为背后的机制性原因。学者龚虹波在对中国政策执行研究的梳理中，将自上而下模型对应为官僚制模型，自下而上模型为政治动员模型，综合模型为博弈模型[7]。总体来说，国内外公共政策执行的研究均是遵循“自上而下”、“自下而上”、“综合模型”路径展开。

　　二、中国公共政策执行的特色现象中国公共政策执行有独特的结构。首先，在“以党领政”的政治生态下，形成了以党为主导、高位推动的政策执行体制。其次，在央地二分的府际关系和组织网络下，公共政策的执行网络具有横向上的块块特征和纵向上的条条特征，导致政策目标具有多属性和纵向上的层级性特点。多属性指中央制定的目标偏向笼统和原则层面，而地方细化后的目标指向可操作、可实现的本土层面；层级性指政策执行需要多职能部门的协同配合，因此政策往往有多元目标构成的目标群[8]。在复杂的政策执行结构下，政策执行结果与政策制定的初衷常常不相吻合而有偏差。常有“变通”、“梗阻”、“扭曲”等词形容这些没有实现预期效果的政策执行。如表2所示，政策执行策略有多种表现，但执行的“失败”程度不总是相同，在某种意义上，自定义型、调整性政策执行以及执行软约束不总是导致“坏”的结果，甚至自定义型政策变通还产生了诸如“包产到户”这样自下而上的政策创新，此执行策略可以描述为中性，而政策中梗阻、政策空传、政策歪曲变通则表现为贬义的执行。当然表中对贬义程度的排序仅是笼统意义上的，具体排序要依实际情境判断。三、影响中国公共政策执行的七种诠释奥图尔通过梳理100多篇有关政策执行的文献，发现文献涉及的解释变量有300多个[9]，可见探究公共政策执行行为逻辑不是易事。沿用自上而下、自下而上、综合路径，选取代表性观点的文献对政策执行逻辑予以归纳总结，这里多采用应用了案例分析方法的文献，尤其借助对经典案例的挖掘来揭示我国公共政策执行实践过程中的本土化特色。表2政策执行偏差的几种现象(一)自上而下路径：央地关系

　　自上而下视角以既定的政策目标为出发点，关注政策文本，以及政策制定者也即中央政府在政策执行中的地位和控制作用。沿用自上而下路径的研究并不多见，沿用此路径的学者多是基于央地的府际关系，探讨中央政策的贯彻情况、府际关系中的中央政府是否居于主导地位，以及其对地方政府政策的权威施与力度与执行控制力度。

　　首先，针对中央政策的贯彻情况，已形成普遍共识，即当中央政策不符合地方的局部利益时，地方政府容易在政策具体化、操作化的过程中出现政策附加、局部流产、政策替换、政策抵制等政策偏差情形[16]。但中央政策在不同层次政府的执行情况是有区分的。学者魏姝以农业补贴政策为例，发现政策在基层，包括县乡以及农村层面经常出现歪曲执行的现象。由于各级政府职责同构，因此各层级政府都参与到政策的执行中，形成政策从“政策制定发包方(中央)——政策细化与传递(省市)——政策执行承包方(县乡)”的逐级发包过程。如图1，政策在逐级传递过程中，省市级政策一般作为传递者身份对中央政策原则性规定作部分细化，而在县区级政府层面，政策意图和规定很容易发生异化扭曲，政策意图从分配功能和再分配功能并重异化为完全普惠性质的再分配功能，政策规定从“谁种地补给给谁”异化为“谁有地补给给谁”以及允许瞒报、本土保护的歪曲执行[17]。由此，可以看出，中层政府(省、市)和基层政府(县、乡)在政策执行中的行动是不一致的。

　　图1农业补贴政策执行异化过程其次，对于中国的央地关系究竟如何，是中央主导还是地方主导，府际关系又如何影响政策执行过程一直存有争论。Harding认为来自上层领导者的指示能得到很好贯彻，中央有保证组织纪律得以贯彻的强有效机制[18]。Walder认为正式的权威系统是空壳，关系网络决定了组织的实际运

　　行过程[19]。但实际上，中央的绝对控制和地方主义都无法解释政策执行中的目标偏差、执行高效率现象。中央与地方政府之间的关系并不属于此消彼长的零和博弈状态[20]，而是以各自拥有的资源为筹码、互动中调适以期达到非零和双赢结果。学者李元珍以土地增减挂钩试点政策为例[21]，发现地方政府扮演“政策权威代理者”和“地方利益代表者”的双重角色。学者王亚华以自上而下的用水户协会改革为例研究发现，在中央对用水户协会改革具有极强政治意愿推动的情况下，用水户协会整体数量确实出现增多，但具体在基层组织，有一些地方出现了形式上的执行和策略响应现象[22]。究其原因，在于制度改革的成本过高和制度安排带来的预期收益薄弱，导致农民对该项制度需求不足。因此，地方政府在政策执行过程中，并不当然地扮演完全顺从的角色，也不是扮演完全抵制的角色，而是根据实际情况选择策略性行为。

　　那么什么情况下中央政府能有效控制政策执行过程呢？学者殷华方以“政策重要性、信息对称性、正负激励强化程度”三个指标衡量中央政府控制能力进而表征中央-地方政府关系(中央主导还是地方主导)，中央地方政府关系与政策冲突明晰性构成影响政策执行策略(选择性服从、行政性服从、政治性服从、象征性服从)的二维框架[23]。只有当政策重要性、信息对称性、正负激励强化程度三个条件均得到满足时，中央政府才有可能有效控制地方政府的自利行为，否则，地方政府就会通过足够的任意处置权来追求自身利益。

　　通过以上研究，从央地关系视角提出的逻辑可以归纳为：在非零和博弈、逐级发包制下的特殊央地关系中，中央政策具有一定权威性，但仍给予地方政府对政策灵活执行的足够空间。

　　(二)自下而上路径：街头官僚、行政体制、行政生态

　　与自上而下视角相对，自下而上视角关注基层执行主体的自由裁量权。除了对街头官僚作为行动者的个体主观因素关注，学者李连江从体制层面，周雪光从行政生态层面探讨基层行动者的行为逻辑，并形成了具有中国特色的基层政策执行理论：政策选择性理论以及基层共谋理论。

　　1.街头官僚——政策执行是政策执行者的再设计过程政策制定者被淹没在大量的事件与信息中，因此大量的决策由街头官僚在执行阶段做出，且常常受到扭曲。街头官僚传递利益与制裁，构成并限定着公民的生活方式，提供并调节公民赖以行动的社会背[24]。街头官僚以其作为个体意义的个人“魅力”和作为共同社区中的制裁权力者在政策偏差执行过程中扮演主力角色。学者翁士洪[25]发现农村土地流转政策在小岗村执行发生了偏差：原本规定中基于“守住18亿亩红线”目标鼓励“农-农”流转，在小岗村演变为农民与外部流转以及“农-非”流转。原因在于，街头官僚对公共服务供给分配有垄断权力，拥有施与农户利益或对其进行制裁的权力，并不时展示人格魅力，接受来自农户的部分讨价还价，通过多方面影响驱使服务对象作为政治共同体中的谦卑个体服从农村土地流转安排。相较于翁士洪对于街头官僚以不具合法性的压力手段影响政策执行过程的观点，王家峰则以中立视角说明执行个体的再设计模式选择影响其执行风格。政策执行个体对影响其行为方式的社会具有改造能动性，而非被动的支配者，个人的个性化因素会导致不同的行政风格。如果将政策执行看成执行个体主观建构的过程，并将个体的认知、价值、处事风格嵌入执行过程，也即，政策制定者的良好意图很可能经由政策执行者再设计过程中的自行解释和重构而被篡夺。分离出政策执行作为执行者的再设计过程中的影响因素——两大变量：问题解决和价值认知[26]。问题解决方式

　　有两种：前瞻性的和反应性的。其价值认知也即对他人意见的包容性，分别有高和低两个维度。如表3，以渐进设计为例，它对问题的反应较为被动，强调执行在以往一致背景惯性下的微调，同时也考虑到与公众的有限对话。它通过冲突下的相互间讨价还价，在协调下实现各种利益的彼此妥协和最终表面一致，因而渐进设计下的执行风格表现为利益协调型。

　　表3政策设计的四种模式及其执行风格然而执行者的政策再设计并非完全由其主观风格左右，而是在既定政策框架内执行者局限性地形成自己的一套行为策略。学者胡业飞以社会化养老政策为例[27]，发现基层执行者在执行模糊政策时有两大行动特征：(1)基层组织执行者寻求上一级领导对政策的解释、授意、授权，而非自行解读；(2)基层执行者通过分析政策内容的方式，择取政策内容中的明晰部分(尤其是有硬性指标的情况)，并将资源集中投入进去，运用的是“求解”和“替代”的策略。反映了基层政策执行者在不确定何为正确的执行方式时，以求解和替代作为较小风险的平衡策略[27]。可以看出，政策执行者尤其是基层政策执行者，以街头官僚的政策再制定权，同时通过嵌入主观的建构因素和免于风险的平衡策略，形成政策的重构和再设计。2.行政体制——选择性执行理论学者李连江的选择性执行理论很大程度上反映了体制因素下中国政策执行的街头行为逻辑。选择性执行理论认为，下管一级、干部目标管理责任制、干部交流制度构成了中国基层农村政策选择性执行的解释[11]。下管一级、干部目标管理责任制、干部交流制度为基层政府中心工作和一线政策的定格提供了解释，进而导致短期化、自利化的选择性执行行为。其一，从下管两级到下管一级的改革，使基层干部对直接上级过于敏感，听从上一级的安排而非遵从中央的政策目标。其二，干部目标管理责

　　任制，明确了上级政府给下级政府分摊目标任务的权力，绩效考核内容、权重都由责任委员会设计。上级通过绩效评估给予政策完成度高的乡镇更多的资金奖励从而对他们形成激励，对未完成工作的基层干部以扣除薪资的惩罚。通过量化目标任务，并建立绩效和激励之间的联系，强化了下一级官员对上级意志贯彻的政策执行。这导致了三个后果：一是部分受欢迎政策如加强民主作风、尊重农民权利等难以转化为定量化摊派任务的政策不被执行，易考核的、执行效果可测的政策执行要优先于效果不可测的政策；二是由于民众没有参与评估，因此中央政策是否被执行并不易知晓，即使有些政策被分摊以定量化指标，甚至被赋予了一票否决的意义，但由于数据造假、侦查技术的缺乏导致实际上的不执行难以被发现；三是目标考核制赋予了干部对政策执行手段的选择权，干部只关注目标实现度而不关注目标手段是否合法。其三，干部目标管理责任制中分支出的干部交流制度，加剧了选择性政策执行现象。尽管它减少了地方主义，但也损害了责任实现，交流干部只对交流时期内的行为负责，一旦交流结束，上级往往将得到他们授意的不利“账单”抹去，而将“功绩”据为己有。这种“保持缄默的密约”使得基层干部追求短期内不切实际的目标。

　　以农业税费改革历程为例，在分析农业税费改革动力过程中，发现基层政权的行为(选择性政策执行)由中心工作和一线政策定格，中心工作和一线政策则是由基层政权在压力型体制的“硬指标”和目标管理责任体制下的“一票否决指标”确定。在2000年税费改革前，基层政权的中心工作是“保证农业税征收”，一线政策是“防止恶性案件发生”，因此基层政权在面对中心工作和一线政策的两难中自觉“发明”了“税费合征”的调和手段。鉴于“税费合征”给农民带来的征收不规范、农民负担急剧上升等问题，中央于2000年提出税费改革，明确提出要减轻农民负担，因此

　　基层政权的一线政策除了“防止恶性案件发生”，还增加了“防止农民负担加重”一项，但清遗留、排查的操作难度大，规范的税费征收行为几乎不可能完成。因此，在一线政策与中心工作不可调和的矛盾和基层政权的诉求下，中央于2004年开始取消农业税。从此案例可窥，基层政权的行动是由中心工作和一线政策决定的。[28]

　　3.行政生态——基层共谋的制度逻辑解释如果说目标管理机制中一票否决与定量化指标考核两个特点导致了基层官员选择性执行上级绩效考察的政策，那么责任落实中的连带机制则为基层官员与直接上一级的共谋提供了原因[12]。而且在中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险，而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。他们通过资源动员以及积累的自身保护的安全网来完成上级政府任务。与直接上级的共谋是其双赢的行动策略。而关系运作在基层共谋关系中起到了固化作用。相对于刚性的制度约束会给职业生涯带来风险，关系运作则赋予制度以弹性并起到了变通和润滑剂作用，在意识形态和价值灌输失去了执行机构内部整合功能的情况下，关系运作通过利益黏合起到了政策执行的整合效用[29]。通过关系运作，政策目标群体以某些资源作为交换竭力与基层政府联盟获得权力庇护，基层政府通过利益捆绑与上级政府形成联盟。因此在责任连带体制下，在普遍的政治风险和关系运作生态中，基层官员为求行政生存和仕途发展，采取与上级、目标群体共谋行为。(三)综合路径：政策性质、制度视角和组织视角综合路径则突破了政治-行政二分的分离视角，以整合的方式提出政策执行“失败”的解释。学者从政策本身的性质、网络分析中的制度视角以

　　及执行结构中的组织视角出发，将中央政府所制定政策的影响以及地方政府的自主权、能动性都纳入分析过程。

　　1.政策性质——政策模糊性、冲突性学者认为政策本身的模糊性和冲突性组成的政策特性影响行动者的策略偏好。持此观点的学者大多应用了RichardMatland的“模糊-冲突”模型[30]。在该模型中，模糊性是指政策目标实现手段上的模糊，冲突性是指政策过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致。政策的模糊性和冲突性形成基于受限的政策制定和发展情境：(1)考虑到地区差异，为避免政策执行中的意外因素以及政策周期越长的情形下，政策制定往往留有一定余地，在目的上体现为模糊目标，同时，当前的目标管理责任制要求目标的高约束性和手段的低约束性，因而对政策执行手段的要求往往也是模糊的；(2)冲突性则是因为不同层级政府、一揽子政策内部的导向不一以及政策执行多部门不同利益导向上的矛盾。Matland认为当政策模糊性和冲突性双低时，政策执行以行政性执行的方式进行，由于目标、程序、技术都已给定，所以指令从科层制顶端自上而下层层传递，只需有必要人力物力财力资源支持就可保证政策顺利执行，因此关键变量是“资源”；当政策模糊性低而冲突性高时，需要政策一方以足够权力给其他方以执行压力，这时政治性执行的关键在于权力的使用，关键变量是“权力”；当政策模糊性高而冲突性低时，政策制定者给予执行者充足的试验空间，这时执行结果依赖于具体情境内各种交织的资源要素的势能碰撞，关键变量是“情境”；当政策模糊性与冲突性均高时，政策的出发点往往是为了起到某种象征性的价值引领作用[31]，因此象征性执行的要点在于多元参与联盟的共同作用，关键变量是“参与者联盟的强大程度”。实际上，Matland的模型指出了不同性质的政策可能导致执行者采取某种执行策略，但这种

　　执行策略会带来哪种执行后果仍然是未知的。学者竺乾威以节能减排政策中地方政府的“拉闸限电”现象为例[32]，

　　在探究拉闸限电这种不具合法性行为背后逻辑的过程中发现：(1)拉闸限电是典型政策冲突下的执行方式，拉闸限电(节能减排)在“十一五”规划末期才开始实行，是因为此前地方政府一直以经济发展为重心，而在“十一五”末期节能减排从预期性指标变成了约束性指标；(2)之所以在众多降排放指标方法中采取了拉闸限电这种执行方式，是因为电力是唯一无法作假的指标；(3)在中央发出制止拉闸限电之声后，地方政府依然故我。Etzioni曾指出三种获得参与者顺从的机制：规范性、强制性、有酬性[33]，对于政治性执行，强制性和有酬性机制更有效，而现行的权力结构使得地方政府在决策中可以基本无视社会的影响力。这一案例正验证了“在政治执行中，权力是关键因素”的论断。

　　2.制度视角——激励与利益分化从制度视角出发的学者，多以成本-收益分析方法探究地方政府非合作执行现象，他们认为地方政府是理性人，在有秩序的博弈网络中，基于成本-收益考量选择执行策略。地方政府政策执行采取非合作博弈的主要原因，在于所获取的收益大于非合作博弈所需承担的各种成本支出，以及对不执行行为的侦查发现概率较低，诱发了机会主义行为和利益冲动[34]。学者丁煌从利益网络的视角，遵循“核心网络识别-边陲网络识别-网络博弈分析”步骤，解释房地产调控政策执行中受阻滞原因[35]。首先，房地产调控政策执行网络由核心的生产者网络和边陲的议题网络构成。核心网络是生产者网络，它的核心成员是封闭政策社群，包括地方政府、房地产开发商、商业银行，从属成员包括投机者、物业管理公司、房地产中介、建筑和建材公司、外资机

　　构；边陲网络是议题网络，包括研究机构、专家学者、媒体、住房协会、普通居民。其次，核心网络和边陲网络分别处于支持价格上涨和阻止价格上涨的利益两端。最后，在博弈主体的参与程度、联结紧密程度、行动者地位与利益表达、资源汲取机会和权威性以及策略选择上，房价上涨联盟均取得一边倒优势，因此房价调控政策执行遭到阻滞。此外，政治激励与经济激励构成的双重激励也会影响地方政策执行方式[36]。只有政治与经济激励双高时地方政府才会采取实动的行为模式，政治高经济低时伪动，政治低经济高时暗动，双低时则缓动。

　　学者陈玲从权威和利益的视角出发，探究中国核电技术路线从本世纪初的统一技术路线战略决策演化为四代技术路线并存结果的原因[10]。决策由“政治家+技术官僚+技术专家”的政策联盟做出，在政治优先、技术理性和风险考虑下选择了以美国AP1000作为统一的技术路线。而分散的利益相关者如国内的核电运营商垄断企业、设计单位原本未能介入决策环节，但在执行环节，与政府主管部门形成了一定程度的“利益共同体”。尽管高层政策决策者具有政策制定的绝对权威，但政策执行的再决策过程导致了其对自身权威的部分否定和推翻，而政策执行的主管部门因与利益相关者结成利益联盟，而重新制定使共同体双赢的政策。

　　执行部门除了在公共利益与自我利益间寻得平衡，在执行过程中也面临政策制定者的权威决策与政策对象的个人利益之间的大量冲突。学者Melanie以干部退休政策为例，探究政策执行中到底是权威至上还是个人利益至上的问题[37]。1982年以前，干部退休是实行弹性退休的办法，终身制较为普遍，1982年开始对干部的退休年龄采取硬性规定。作者采用干部访谈、问卷调查方式以及多元回归分析，发现干部的退休金越低、所处官位越高，退休年龄越大，以及非革命干部会比革命干部退休年龄大，说

　　明干部正常退休是要以满足个人利益为前提的，调查结果更支持个人利益至上的假设。在政策对象与政策执行者的讨价还价中，鉴于信息系统的迟钝以及为了使任务得以完成，政策执行者愿意在可接受范围内给予政策对象某些优惠，例如给予其子女政府部门工作的机会换取干部的退休。换言之，政策执行主体与政策对象之间并非是无秩序的博弈，权威并非完全失效，而是在政策许可的大范围内他们更愿意相互妥协，达成默认的一致行为。

　　3.组织视角——执行结构摩擦力政策的落脚点在最终执行的部门，一项政策往往需要多部门协同执行，但实际上，多部门之间的结构摩擦力可能会超过粘合力，导致政策被歪曲、选择执行。因此从组织视角出发的学者认为高度分化、职能不清的平行执行结构导致政策歪曲执行、执行力低效和“反公共地悲剧”现象的出现。一种被验证的解释是，由于多部门有各自的法定职责进而导致首要政策目标以及目标排序各异，同时受到激励和体制约束的程度不同，目标决定行动方向，激励决定行动动力，约束决定行动空间，看似整齐划一的执行组织实际是高度分化的科层结构。有学者对我国四次公务员工资改革进行考察，发现普遍存在目标扭曲现象[38]。工资改革执行走样的原因有：部门对此政策的共识度不高，此政策与其他目标冲突的机会较高；没有权威的、主导的执行机构；执行部门间有相互依赖关系配合较差，且纵向上执行链条过长。分化的执行结构会导致政策执行偏离现象，在小额担保贷款财政贴息政策的执行中也得到验证[39]。原本小额担保贷款财政贴息政策针对的是失业妇女等弱势群体，在执行中却置换为“经济基础较好”的妇女群体，本来是“雪中送炭”却变成了“锦上添花”。究其原因，在众

　　多执行部门中，作为牵头部门的妇联在目标强激励下有较强积极性，但财政部门出于责任规避对弱势帮扶的意愿性较低，人民银行与金融机构则出于监督调控金融风险的责任考量，在操作中完成了政策对象转型。因此，作者认为，高度分化的科层结构导致政策与组织之间的摩擦，从而导致较低的执行力。

　　另一种对执行结构摩擦力的解释是，政府部门职能不清、管制权分割，导致利益相争下的政策执行拥堵和责任规避下的政策执行空白现象。以乡镇煤矿开采申请许可管制政策执行为例，乡镇煤矿开采需要劳动部门、地矿部门等多部门颁发的包括安全生产许可证、采矿许可证、煤矿营业执照等一系列资格证书才能被许可，管制权的分散导致乡镇煤矿管制成为一种“反公共地悲剧”现象。首先，产权碎片化的存在和减少交易成本的前提下，乡镇煤矿借助于非正式的市场交易，与管制部门形成“官煤勾结”联盟；其次，非正式的产权交易关系导致乡镇煤矿没有稳定的预期，加强了其追求短期利益的投机心理；最后，各管制部门间持有“搭便车”心态，各管制部门形成“事事有人管”和“事事无人管”的局面。因此，在乡镇煤矿开采申请许可管制的“反公共地悲剧”现象中发现，政策执行中，管制权分割下的部门分立状态，导致政策执行失真、部门与政策对象勾结的扭曲现象[40]。

　　四、研究总结基于对现有政策执行代表性文献的梳理归纳，发现现有研究存在以下三个问题：首先，中国公共政策执行研究多采用个案分析法，但大多数限于政策文本分析，并未借助访谈、问卷调查等一手实践资料，难免陷入“字面语义分析”的囹圄，有可能沦为想象空间大、实证空间小的伪分析。

　　其次，文献的理论对话较少，基本都引用某个理论模型展开案例解析，在一定程度上提出了政策执行的“中国逻辑”，但学者并没有解决“相同的执行结构下，行动者的行动策略选择缘何相异”的问题。正如O'Toole提出的“解释变量充斥”现象[41]，其实不仅变量充斥，很多变量甚至互斥。以“分化的权力结构导致执行扭曲”的观点为例，中国的权力结构具有多重性，部门间利益关系可能是共谋的也可能是分化的，分化的利益关系可以导致政策扭曲、政策执行受阻，共谋的利益关系也可以导致“上有政策下有对策”和“执行软约束”的政策走样。将政策执行不力归结为权力失范不能说论点错误，至少是不全面的。学者采用能印证结论的案例作为支撑，却没有考虑到类似情境中的另外一个案例却出现相反结果的原因。

　　最后，目前具有普遍意义的理论还停留在李连江和周雪光的选择性执行理论和基层共谋制度逻辑解释，李连江的理论于1999年提出，周雪光的基层共谋理论于2008年提出，这些理论当时提出的政策情境和政治格局距今已发生转变，需要新的理论或者修正模型的构建。此间大多数学者依靠个案提炼出的执行经验抑或执行模式是否存在地域等因素的差异，能否推广至一般经验有待商榷。正如Pulzi提出的观点，知识累积性的缺乏是政策执行研究面临的困境之一[42]，研究者们虽各自提出了影响政策执行的大量变量因素，但其中的关键变量的确仍然是一个疑问[43][44]。是否不同类别的政策会给执行者带来不同的执行空间，进而影响最终的执行结果？或者执行者风格是决定执行行为的关键因素？还是行政生态环境框定了环境框架内的执行者个体行动？

　　对于这些疑问已有少数学者展开了初步思考，试图形成整合性的理论框架。学者魏姝根据洛伊政策类型理论，以“政府强制的可能性”和“政

　　府强制发生作用的途径”两个维度划分的四类政策：分配政策、构成性政策、规制政策、再分配政策，通过多案例比较得出“分配政策最为容易执行，执行关键在于资源供给，构成性政策执行关键在于机构本身，规制政策受到规制对象影响较大，再分配政策受到网络博弈力量冲击容易导致执行失效”等结论[45]。通过案例试图以政策类型解释执行关键变量无疑推进了政策执行研究，不足之处在于佐证其观点的案例过少，如果能辅以更多的案例，将会支撑科学性和丰富度更强的结论。关键变量的辨认和普遍意义理论的提出是政策执行研究在下一阶段的主要任务。

　　学者归纳的政策执行现象揭示出了我国政策执行过程中的多样化，同时也揭示了其极具不确定性、动态变化的特征，但这些看似不相关无可预期的不同现象之间并非相互独立，看似无规律可循、偶然性的执行结果背后有一条虽难以捕捉但确实存在着的逻辑图象，利用正反交叉的多案例分析揭示这一逻辑图象是下一步致力的方向。

　　

　　

篇八：公共政策执行研究综述

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　　公共政策执行研究综述

　　作者：袁鲁宁胡丁慧来源：《沿海企业与科技》2009年第05期

　　[摘要]国内外学者对公共政策的研究主要集中于对公共政策过程的研究，特别是对公共政策制定的研究，鲜有人对公共政策执行进行专门研究，特别是把公共政策执行与科学发展观联系起来进行探究。文章梳理了国内外学者对公共政策执行的研究状况，提出以科学发展观为统领研究公共政策执行，从公共政策执行理念、公共政策执行机制、公共政策执行程序来研究公共政策的执行。

　　[关键词]科学发展观；统领；佘共政策执行

　　[作者简介]袁鲁宁，华东师范大学社科部2007级马克思主义中国化专业硕士研究生，研究方向：中国化的马克思主义研究，上海，200241；胡丁慧，华东师范大学社科部2007级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：社会发展与公民教育，上海，200241

　　[中图分类号]D630.1[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)05—0012-0003

　　政策执行是政策科学研究的一个重要问题。政策学家指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10％，而其余90％取决于有效的执行[1]。对于公共政策执行的研究，已经被越来越多的国内外学者所关注，有的已经达成共识，有的还需进一步深化，其主要观点集中在如下几个方面。

　　一、关于公共政策执行内涵、特点的研究

　　公共政策执行，即将政策付诸实施的意思。最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦尔达夫斯基就把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”[2]

　　关于公共政策执行内涵研究，国内外学者均强调了执行的动态过程，但对于这一内涵的具体界定可分为狭义和广义两类：狭义的理解认为，公共政策执行就是某项政策、方案的具体贯彻、落实，不包括执行的准备和总结阶段，如保罗-A萨巴蒂尔将政策执行视为这样一个过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程；广义的理解认为，公共政策执行是执行者为贯彻、落实政策，以达到预期目标的全部活动和整个过程，涉及政策执行的各个环节，以及各要素与环节间的关系。林水波和张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突[3]；又如查尔斯’奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付

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　　诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”[4]

　　莫勇波(2007)概括了政策执行的五大特点：一是执行目标的一致性和执行途径的多样性；二是执行内容的特定性和执行范围的有限性；三是执行方向的原则性和执行方式的创造性；四是执行过程的动态性和执行活动的连续性；五是执行影响的广泛性和执行效果的社会性[5]。

　　丁煌概括了政策执行的八大特点：一是对象的适用性；二是范围的有限性；三是影响的广泛性，四是过程的动态性；五是决策的多层次性；六是时间的阶段性和连续性；七是空间的协调性与同步性；八是目标的统一性与途径的多样性[6]。

　　二、关于公共政策执行主体的研究

　　国外学者把公共政策执行主体界定为，按照政策规定，有权力实施某项公共政策行为的社会主体，而国内公共政策执行主体包括政策执行人员和执行机关或组织两部分；国内外的研究均考虑到了执行主体的思想素质、道德修养、利益需求、文化知识、政策水平等对政策执行的影响，并提出了优化政策执行主体的问题。登哈特(1998：100)认为：“有道德的行政官员是那些以批判和独立方式来考察作决策的标准，他们努力反思社会道德，依照行政官员对组织的承诺、义务和责任来行动，同时也对其他个体和群体承担相应的责任。”[7]

　　三、关于公共政策执行理念的研究

　　在国外，政府管理经历了传统行政理论到新公共管理再到新公共行政的三大理论，政策执行的理念也发生了相应的变化。艾伦·劳顿指出，新公共行政要具有公共服务精神，公共服务精神的内核是按照公共利益来行动的理念，促进公共利益一直被视为政府应当扮演的角色，从而进一步提出公务员应履行的义务[7]。国内学者在研究公共政策执行中，提出执政为民、全心全意为人民服务的理念，以解决人民群众的疾苦、增进人民群众福利为根本的原则，服务性原则，及时执行原则、公正执行原则、依法执行原则。

　　价值问题是公共行政无法回避的问题。自1887年威尔逊发表《行政学之研究》以来，对于公共行政价值问题的探讨就一直没有停止过。传统公共行政学把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主义的价值取向。20世纪60年代初，新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调了社会公平。上世纪70～80年代，涌起了西方政府改革的浪潮，即以追求“三E”为目标(Econ-omy，EfficiencyandEffectives即经济、效率和效益)的“新公共管理”运动，体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向[8]。

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　　公共管理者应当有道德意识，公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任。登哈特(Denhardt,1991：97)指出，美德应重新作为公共服务的伦理基础，把公共政策的道德基础定义为由荣誉、善行和正义所构成。荣誉就是坚持责任、正直和原则的最高标准。它是人格品质、优秀美德和公众信任的基础。登哈特认为，我们需要综合的核心价值观[9]。

　　

篇九：公共政策执行研究综述

　　陶学荣教授认为政策终结是指经过由政府组织或社会自发的政策评估之后政策的决策者采取一定的措施将过时的无效的或多余的政策计划功能或组织予以终止或结束台湾的林水波认为政策终结这个概念不仅隐含了一套期望规则和惯例的终止政策活动的停止机关组织的裁撤而且还包含了新期望的提出新规则新惯例的建立崭新活动的展开机关组织更新与发展

　　公共政策终结理论研究综述

　　摘要：摘要：政策终结是政策过程的一个环节，是政策更新、政策发展、政策进步的新起点。政策终结是20世纪70年代末西方公共政策研究领域的热点问题。公共政策终结是公共政策过程的一个重要阶段，对政策终结的研究不仅有利于促进政策资源的合理配置，更有利于提高政府的政策绩效。本文简要回顾了公共政策终结研究的缘起、内涵、类型、方式、影响因素、促成策略以及发展方向等内容，希望能够对公共政策终结理论有一个比较全面深入的了解。关键词：关键词：公共政策，政策终结，理论研究行政有着古老的历史，但是，在一个相当长的历史时期中，行政所赖以治理社会的工具主要是行政行为。即使是公共行政出现之后，在一个较长的时期内也还主要是借助于行政行为去开展社会治理，公共行政与传统行政的区别在于，找到了行政行为一致性的制度模式，确立了行政行为的（官僚制）组织基础。到了公共行政的成熟阶段，公共政策作为社会治理的一个重要途径引起了人们的重视。与传统社会中主要通过行政行为进行社会治理相比，公共政策在解决社会问题、降低社会成本、调节社会运行等方面都显示出了巨大的优势。但是，如果一项政策已经失去了存在的价值而又继续被保留下来了，就可能会发挥极其消极的作用。因此，及时、有效地终结一项或一系列错误的或没有价值的公共政策，有利于促进公共政策的更新与发展、推进公共政策的周期性循环、缓解和解决公共政策的矛盾和冲突，从而实现优化和调整公共政策系统的目标。这就引发了学界对政策终结理论的思考和探索。自政策科学在美国诞生以来，公共政策过程理论都是学术界所关注的热点。1956年，拉斯韦尔在《决策过程》一书中提出了决策过程的七个阶段，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。此种观点奠定了政策过程阶段论在公共政策研究中的主导地位。一时间，对于政策过程各个阶段的研究成为政策学界的主要课题。然而，相对于其他几个阶段的研究来说，政策终结的研究一直显得非常滞后。这种情况直到20世纪70年代末80年代初，才有了明显的改善。70年代末，由于理论完善和现实政治生活的需要，政策终结研究开始被很多专业人士和学者关注。许多研究公共政策的学者对政策终结表现出了极大的兴趣和热情，使得政策终结成为政治学界研究的热点之一。政策终结研究的兴起，不仅有利于节约政策资源，促进政策优化，而且有利于从政策发展历程的逻辑上进一步完善作为政策过程基础性范式的政策过程阶段论。公共政策终结的研究背景与兴起一、公共政策终结的研究背景与兴起一直到20世纪90年代初，政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着美国1994年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及其后美国再造政府运动的推展，需要终结的机构和过时的政策法规的增多，美国的研究者和政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。政策终结的研究在美国开始受到人们的重视，丹尼尔斯（MarkR.Daniels）在《公共项目的终结》一书中，对美国政策终结的研究的发展进行了回顾，我们不妨作简要的介绍。1976年，《政策科学》杂志出版了关于政策终结的一期特刊。作为这一特刊的编辑，巴达克（EugeneBardach）在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章。该文对“终结的形式，由谁支持终结，为什么终结很少被接受，怎样减轻终结的困难”等问题作了分析，他将终结看作政策采纳的一种特殊场合——采纳政策A，就意味着终结政

　　策B。在这期杂志中，有本恩（RobertBehn）的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结”的文章，通过对这一成功政策终结案例的研究，他提出了关于政策和组织终结的12点建议。对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼（HerbertKaufman）和德龙（P.Deleon）等人。考夫曼在他的《政府组织是不朽的吗？》和《时间、机遇和组织》两本著作中，考察了组织的活动，通过对大量政府机构的数据分析和整理，他发现组织并不像有机体一样经历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程，组织在现实中生成和壮大，但是很少死亡。而公共组织比私营组织更难以在现实中终结，他认为，这是因为组织在发展中不断壮大，使组织自身抵抗终结的能力不断增强，而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时，组织才会死亡。考夫曼在组织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架（terminationobstaclesframework），它包括6种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性；（4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架，被应用到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果，如缪勒（KeithMueller）等人应用了考夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例，而诺里斯•蒂雷尔（NorrisTirrell）则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结——儿童伤残服务机构的解体。新近的政策终结研究成果则体现在《国际公共行政学杂志》1997年的一期论政策终结的专刊上，这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”，收入了5篇论文，它们全部建立在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上。公共政策终结的涵义二、公共政策终结的涵义从字面上看，终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡（终结）的过程。因而终结既是一种普遍的自然现象，也是一种普遍的社会现象，例如，死亡、退休、破产等都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看，政策终结发生在政策评估之后，是人们采取的一种政治行为，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终结不仅意味着旧政策的了结，而且标志着新政策的开始。关于什么是政策终结，国内外学者下了不同的定义。德利翁认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。德龙认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为，德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义：政策终结是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。关于终结与政策过程的关系，他指出：政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。布鲁尔定义则将政策终结定义为“公共部门对某一功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止”。还有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。在我国，陈振明教授认为，“政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治行为”。张金马教授认为，“政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或

　　无法发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为”陶学荣教授认为，。“政策终结是指经过由政府组织或社会自发的政策评估之后，政策的决策者采取一定的措施，将过时的、无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止或结束”台湾的林水波认为，“政策终结这个概念不仅隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤；而且还包含了新期望的提出，新规则、新惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织更新与发展”。因此，可以一般地将政策终结定义为：政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。政策终结有三个特征：（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行；（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现；（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。公共政策终结的类型和类型和方式三、公共政策终结的类型和方式（一）公共政策终结的类型早期的政策终结研究者对终结进行了不同的分类。巴达克根据终结行为持续的时间将政策终结划分为突然暴发型、逐渐衰退型和混合型等三种类型。德利翁根据终结目标的不同，将终结分为功能终结、机构终结、政策本身终结以及项目终结。此后，德利翁在与布鲁尔的合著中又根据政策终结的程度，将政策终结划分为完全终结和部分终结。在1983年与布鲁尔的合著《政策分析的基础》一书中，他详细阐释了五种部分终结的类型：（1）代替型。这是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧内容的类型。一般以革新的结果出现，是重新更换低效的技术和程序的类型；（2）合并型。这是正像在企业领域中为追求规模经济和有效控制而经常进行的企业合并和企业集中化一样，因整合政策或项目而部分地终结的类型；（3）分离型。这是把原来的政策划分为几种，从而用重新调整政策受益集团来弱化抵制，以此来达到逐渐终结的形态；（4）渐减型。这是在美国那样稳定的政治体制下最普遍的类型，是通过缩减预算或项目调整的方式逐渐重新组成政策和制度，从而达到终结的形态；断绝型。（5）这是用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。（二）公共政策终结的方式丹尼尔斯在《公共项目的终结》一书中认为，政策终结的方式有两种：一是政策效力减弱的自然老化；二是与强烈抵制政策终结的力量博弈，使其终结，这一过程需要运用终结的策略，也需要强有力的终结执行者，总之，这一过程困难重重。一般而言，政策终结的主要形式有如下六种：（1）政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法律、法规和政策。（2）政策替代。指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问题，以充分实现政策的目标。（3）政策合并。指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规，由国务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。（4）政策分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各

　　自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时，常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政策目标，提高执行效率。（5）政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施范围，放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。（6）政策的法律化。一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制力，经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种意义上的政策终结。四、影响公共政策终结的因素（一）影响政策终结的客观变量美国学者苏珊·刻帕特里（SusanE.Kirkpatrick）、詹姆斯·莱斯特（JamesP.Lester）和马克·皮特森（MarkR.Peter-son）在《政策终结的过程：一个概念框架和收入分成的应用》一文中总结了影响公共政策终结的内部固有因素和外部政治环境因素。他们认为影响政策终结的内部固有因素包括：（1）组织等存在的理由；（2）组织的资历；（3）组织的隐匿性；（4）目标的复杂性；（5）利益的分配。在总结了内部固有因素之后，刻帕特里和他的搭档们又将影响政策终结的外部政治环境概括为五个方面：1）（占主导地位的政治意识形态；（2）终结同盟的大小、强弱和决心；（3）强大的支持终结联盟和反终结联盟；（4）妥协的可能性；（5）终结的速度。另外，德国学者克里斯蒂娜·亚当（ChristianAdam）和她的同事们也从新的理论视角总结了影响组织终结的各种因素。他们认为影响组织终结的因素来自内生维度的“组织粘性”和外生维度的“政治诱因”“组织粘性”主要包括：。（1）组织存在的时间；（2）组织的规模；（3）组织的功能。组织终结的“政治诱因”主要包括：（1）政治更替；（2）组织的效率；（3）预算约束。（二）政策终结的推动因素政策终结的倡导者有三类：政策的反对者、政策受益者和改革者。政策反对者，就是对现行政策持异议的反对派人士，也是最积极的要求终结政策的力量。他们认为他们欲终结的政策背离了他们所持的价值观或者侵害了他们的社会、经济或政治的利益。既得利益者认为现在的政策或者当初就是不公正的政策，或者现在已变成为不公正的政策，因此，按照现实状况对社会资源进行重新分配、重新制定政策是唯一的选择。改革者的政策主张是建立在对现行政策的批判的基础之上的。他们把旧政策看作是创立新政策的障碍，只有废旧立新才能促进社会的发展和进步，强烈要求对旧政策予以终结。（三）政策终结的限制因素政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。关于政策终结的限制因素，很多学者都在案例研究的基础上进行了总结，其中最具代表性的是彼得·德利翁。德利翁认为在政策过程中，至少存在六种障碍阻碍政策终结的顺利发生：1、心理上的抵制。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制

　　定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。2、组织或制度的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在两个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在的条件和支持”。当政策终结危及到组织机构的生存时，它会千方百计地减轻所面临的压力，或改变策略，或调整结构，想方设法地延续政策终结的进程，给政策的及时终结带来消极影响。3、动态的保守主义。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就导致增加终结的困难。4、反终结联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，使政策终结无法进行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自身有利的地位影响公共政策。5、法律和程序上的障碍。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此，许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6、高昂的终结成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本。在短期内终结一项政策的花费要比继续这项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼”。为了以后的发展接受暂时的代价是值得的。二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入

　　的成本越高，终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结的决心。随着社会的进步和政治生活的变化，珍妮特·弗兰茨（JanetFrantz）在1992年对德利翁政策终结的理论框架提出了修正。她认为，在20世纪80年代中后期，人们不愿意接受“终结”的负面情绪已经逐渐消失。尤其在里根政府执政期间，对于终结的态度，已经由“心理上的不愿意”转变为“心理上的渴望”。另外，弗兰茨还认为，在一些小的、独立的、保密的以及有较强技术性的政策中，制度的持续性不一定总能影响政策终结的发生。五、推进政策终结的策略作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，实质上它也是一种政治过程。面对政策终结可能面临的困难，一些学者在经验研究的基础上试图提出一些指导政策终结的建议。德利翁曾建议在政策终结时应注意三个方面：（1）改变对终结负面意义的理解，使人们认识到政策的终止不是结束而是开始；（2）政策分析家在政策评估阶段上就要找出政策终止的可行策略和手段；（3）要充分利用政治行政人事变动的有利时机进行终结行动。E·斯皮勒的终止执行策略有以下几个要点：（1）对政策终止过程中将会发生的问题进行分类。问题大体上可以分为情绪性问题和知识性问题，再把情绪性的问题划分为执行者的问题和受益者的问题，并制定好相关的管理策略。（2）处理执行者的情绪性问题。可以通过为他们确立新的目标、赋予归属感、频繁地开会、管理者的巡视以及合理的裁减人员等方法来消除执行者的抵触情绪。（3）给受益者提供参与利益，从而解决受益者的情绪问题。（4）因政策终止产生的各种具体问题，按各政策的性质从知识问题的观点予以处理，从而使政策终止更加有效。罗伯特·比勒（Robert.Biller）认为应该从两个方面减少政策终结的困难：（1）设立矩阵组织模型促进终结。比勒认为矩阵组织模型提供了一种全新的组织工作的方式，利用这种方式高度稳定的官僚组织可以通过增加充满活力的以项目为定位的组织单元，以增加组织的突破能力，而且这种方式可以稳定永久组织和暂时组织的联合，从而使组织和政策的终结变得更加灵活；采用外部机制等手段促成终结。（2）这主要是指政府应该利用诸如储蓄银行、保险制度、托管制度、信托办事处以及代管经纪人等外部手段促成政策或组织的终结。巴达克也提出了促成政策终结的五项条件：（1）利用行政上的变更；（2）改变原政策所根植的思想理念；（3）造成使人们对未来生活失去乐观期望的混乱时期；（4）采取渐进的方式温和地终结政策；（5）要在终结之前进行政策设计。在这些提出终结策略的学者中，最具代表性的是罗伯特·伯恩。伯恩在其论文《怎样终结一项公共政策：给未来终结者的一些建议》中，提出了十二项政策终结的具体策略：排除试验性的观测机构；扩大政策终止的支持势力；揭露将要终止的政策的危害；在揭露政策弊端时，要利用理念因素；排斥妥协；政策终止可以起用外部人士；避免议会的决议；不要侵犯议会的权限；要承担短期终止的成本；补偿原来的政策受益者；不要强调终止，而要强调革新；只终止那些需要终止的。结合我国实际，要顺利完成政策终结可采取如下措施：（1）重视说理工作，积极争取支持力量，消除人们的抵触情绪；（2）注意因势利导，营造有利气氛；（3）公开评估结果，争取支持力量；（4）终结必要部分，减少终结代价；（5）废旧立新并举，缓和终结压力；（6）处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系；（7）通过试探试点，避免矛盾激化；（8）选择有利的终结时机和焦点。公共政策终结研究的发展研究的发展方向六、公共政策终结研究的发展方向

　　进入到20世纪90年代末，西方公共政策学者对于公共政策终结的研究主要将焦点放在了对前人理论的检验和修正上了。其中最具代表性的是马克·丹尼尔斯对奥克兰公共培训机构关闭的案例研究，以及珍妮特·弗兰茨和佐藤（HajimeSato）分别对美国和日本麻风病隔离政策的终结研究。在彼得•德利翁终结理论和郝伯特·考夫曼组织发展理论的基础上，马克·丹尼尔斯解释了奥克兰的无人监护孩童公共培训机构的终结，以及通过利用精神病医院治疗入学中心继续承担前公共培训机构的功能，以保障那些无人监护的孩童的权益。通过运用终结理论对公共培训机构终结的分析，丹尼尔斯进一步证明了德利翁终结理论的可应用性。弗兰茨和佐藤分别对美国和日本的麻风病隔离政策的终结进行了深刻的分析，弗兰茨对政策终结过程中的反终结联盟（包括麻风病患者、医护人员和研究者）是如何通过各种手段对抗政府的管理和预算办公室、公共卫生局和一些其他的国会授权机构的，最终他们不仅没有从此项政策的终结中受损，反而通过政府的其他补偿获益良多。在佐藤对日本的案例研究中，日本政府的健康与福利部采取行动废除了麻风病患者隔离的相关政策法规，并颁布新法规。与美国的政策反对者一样，他们并未在政策终结过程中利益受损。通过对案例的研究，弗兰茨和佐藤都对政策终结理论进行了进一步的修正。无论是弗兰茨的研究，还是佐藤的研究都是对前人的政策终结理论的一种检验和发展，同时他们的研究也拉开了政策终结比较研究的序幕。正如德利翁所说，学者们没有办法拥有充足的政策终结的实证经验来提出一个较为完善的终结理论，那最好的完善和修正的办法就是通过大量的不断案例研究来得出一套理论命题。然而，尽管政策终结研究已经取得了丰硕的理论成果，但作为一个基本的理论框架而言，还缺少最关键的各变量间关系的解释。大量终结研究的关注点都是影响终结的各种因素以及促成终结的策略手段，没有涉及政策终结的逻辑过程，即政策终结的议程是怎样创立的以及终结是如何发生的，都未能清楚的解释，而且没有明确说明是由谁促成了终结的行动，对于理论框架内的潜在参与者没有明确的界定，因此使得整个框架的逻辑解释力不够强大，同时还缺少对政策在什么时候最有可能被顺利终结的预测力。这些都说明了政策终结理论的有待完善之处，同时也为将来的研究者指出了进一步努力的方向。

　　参考文献

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篇十：公共政策执行研究综述

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　　西方公共政策执行模式评析

　　作者：毕正字来源：《江汉论坛》2008年第04期

　　摘要：西方公共政策执行模式主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。上述公共政策执行模式给我们的启示是：主要按照以下四个构建标准来建构政策执行模式：一是影响政策执行的因素；二是政策执行遵循的原则；三是政策执行的过程；四是政策执行的途径。上述公共政策执行模式也有其不足之处，主要表现为以下三个方面：一是几种主要政策执行模式所涉及的影响因素过多和繁杂；二是几种主要政策执行模式缺乏对现实政策执行问题进行系统分析的可行性；三是几种主要政策执行模式均忽视了政策执行者在政策执行中的主导作用。

　　关键词：公共政策执行模式：评析

　　中图分类号：D09文献标识码：A文章编号：1003－854X(2008)04－0091－05

　　20世纪70年代中期以后，由于政策制定与政策执行之间存在巨大的鸿沟，政策执行问题日益凸显，人们逐渐认识到政策执行的重要性足以与政策制定相提并论。从学理上看。早期的政策执行研究往往侧重于个案研究，揭示了政策分析应关注政策制定与政策评价之间的中介环节——政策执行，然而，由于这一阶段政策执行研究过分注重个案研究的各种细节，以至于忽视了政策执行的理论研究。而政策执行模式研究则是政策执行理论研究的极为重要的方面。因为“模型是对原型的一种简洁映现，也是一种解决问题的方法，通过模型而达到的抽象是人类对客体认识的深化，是认识过程的一种飞跃。政策执行作为一种极为复杂的社会性活动过程，人们同样也是可以利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，以达到对这一特定对象的本质认识。”到了20世纪70年代末期，政策研究者从不同的角度研究政策执行的影响因素，从而构建了不同的政策执行模式。政策执行模式中比较有影响的且具有一定代表意义的政策执行模式主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。

　　一、西方公共政策执行模式简介

　　1.过程模式

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　　过程模式是美国著名的政策学家史密斯(T.B.Smith)提出的。他是最早通过探寻影响政策执行的因素来构建政策执行模式的学者。1973年，他在其著作《政策执行过程》(ThePolicyImplementationProcess)中提出了政策执行的过程模式，因而过程模式又被成为“史密斯模式”。史密斯认为影响政策执行的因素诸多。主要有以下四个因素：第一，理想化的政策，即合理、可行的政策方案；第二，目标群体，即政策对象，指由于某个具体的政策决策而必须调整其行为的群体；第三，执行机构，指国家政府中具体负责政策执行的机构；第四，环境因素，指影响政策执行的外部因素，包括政治环境、经济环境、文化环境和历史环境等等。我们可以用图1描述在政策执行过程中这四个主要变量及其相互作用而对政策执行效果的影响过程。

　　2.互适模式

　　互适模式又称为“互动理论模式”，是由美国的麦克拉夫林(M.Mclaughlin)在1976年所著《互相调适的政策执行：教师编排之变革》(Im－plementationAsMutualAdaptation：ChangeinClassroomOrganization)中提出的。麦克拉夫林是从教育政策执行机构相互调适的观点观察教育政策执行过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上。提出教育政策执行是教育政策执行机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，有效的政策执行取决于两者的互相适应的程度。麦克拉夫林的相互调适模式包括以下四个方面的条件：第一，政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策执行方式；第二，政策执行者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程：第三，政策执行者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化；第四，受影响者的价值取向影响着政策执行者的利益和价值取向。在此分析的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策执行依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功依赖于在制度背景、方案目标与方法以及执行人员之间的相互调适与适应。我们可以用图2表示政策执行的调适模式。

　　3.循环模式

　　循环模式是美国政策学家马丁·雷恩(M.Rein)和弗朗希·F·拉宾洛维茨(F.F.Rabinovitz)提出的。他们在1978年合著的《执行的理论观》(Implementation：ATheoreticalPerspective)一书中提出了执行循环模型。传统政策执行研究依据行政组织原理分析政策问题，从而使得行政与政策的界限区分不明。循环模式尝试克服上述弊端而重视政策研究的动态取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素就成为政策研究的重点。同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，将系统论中的“反馈”(feedback)观念投入到政策过程研究中，从而提出了“循环原理”(principleofcircularity)，因而有学者认为该理论“在研究取向上

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　　摆脱了古典政策执行理论那种阶层性的与单面向的偏失，可称得上是颇富创意的执行模式。”该模式将政策执行过程分为三个阶段：议定纲领(guidelinedevelopment)阶段、分配资源(re－sourcedistribution)阶段、监督执行(oversight)阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则(legalimperative)、理性原则(rational－bureaucraticimpertive)、共识原则consensualimperative)。政策执行的循环模式是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策执行过程看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策执行要素的重复影响力或循环性，同时强调监控在政策执行中的重要地位。因而。我们可以用图3表示政策执行的循环模式。

　　4.博弈模式

　　博弈模式又称为“执行赛局模式”，由美国政策学者尤金·巴达奇(E.Bardach)在《执行的赛局：法案合法后的运作》(TheImplementa－tionGame：WhatHapppensAfteraBillBecomesalaw)中提出，是将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模式。巴达奇认为政策执行的核心是控制。因而政策执行过程就极为强调“议价”(bargaining)、“劝服”(persuasion)和“策划”(maneuvering)活动，从而为了达到控制的效果，必须建立相关的策略与技术。巴达奇将政策执行视为一种“游戏”或赛局(game)，认为政策执行过程包括下列八个因素：(1)竞赛者(即政策执行过程中有关的执行人员与相关人员)；(2)利害关系；(3)竞赛资源；(4)竞赛规则(取胜的条件)；(5)公平竞赛的规则(即不得涉及诈骗)；(6)所得结果的不稳定程度；(7)策略与技术；(8)竞赛者之间信息沟通的性质。所以，博弈模式分析了政策执行过程中相关参与者就政策目标或手段所达成的说服、协商与妥协等互动过程，认为每一参与者都寻求最大受益——最小损失原则。总之，博弈模式着重于政策执行过程中的策略与技巧的使用，并不存在条件的相互关联性。

　　5.系统模式

　　系统模式是美国著名的政策学家范·米特(D.S.VanMeter)和范·霍恩(C.E.Vanhorn)在《政策执行过程：一个概念结构》中提出的，他认为政策执行过程受到系统内外因素的影响。主要有：(1)政策目标与标准；(2)政策资源：包括财物资源、信息资源、权威资源等；(3)执行者属性：执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌以及执行机关的特征及其整合程度；(4)执行方式，指执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，包括沟通、协调与强制；(5)系统的环境：政治、经济、文化、社会条件等。两位学者认为政策变动的幅度和政策参与者对政策目标的共识程度两个因素是影响政策执行的重要因素，并且得出结论：目标共识对政策的影响性大于政策变动的影响性。虽然两位学者从静态的变量说明政策执行模式，但是在政策执行的过程中却是动态的运作。系统模式的优点在于：找出了影响政策执行的重要因素，建立了政策与执行之间的联系，而且也说明了各个变项之间的关系。系统模式请参见图4。

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　　6.综合模式

　　萨巴蒂尔(P.Sabatier)和马兹曼尼安(D.Mazmanian)在1979年合著的《公共政策的执行：一个分析框架》提出了执行综合模式。相对于“自上而下”和“自下而上”第一、二代研究途径，综合模式被称第三代研究途径。他们认为影响政策执行各个阶段的因素主要有三类：(1)政策问题的可处理性；(2)政策本身的规制能力：(3)政策本身以外的变数。他们认为政策执行是一个受多种变量影响的相当复杂的多视角的动态过程，考察了影响政策执行的各种变量。另外萨巴蒂尔在1988年进一步完善了他的综合模式，提出了宣传联盟架构模式；郭谨(Goggin)在1990年提出了第三代执行途径模式，出版了《朝向第三代的执行理论和实践》一书。明确提出了第三代研究途径(athird－generationapproach)。第三代研究途径区别于第一代和第二代的研究途径，主张建立动态的执行图景，运用混合方法(mixe－methodapproach)以建立一个整合模式来研究复杂的多层次的、多变量的执行问题，特别是用于研究府际关系问题。温特(Winter)在1990年提出“规划过程／执行结果”模式。我们可以用图5表示综合模式。

　　7.组织模式

　　20世纪70年代，随着政策执行研究的深入，以及深受当时各种组织理论学者的各种组织理论的影响，政策学者们逐渐认识到，政策执行的效果主要取决于组织结构的问题，因为行政单位本质上是一个组织，组织是政策执行过程研究的基础，因此对组织的研究成为政策执行模式研究的方向，从组织理论的角度探讨政策执行一直是学者们普遍关注的焦点。组织模式c跚究的优点：第一，使处理政策执行过程中的复杂问题分解，得以简单化；第二，使政策执行问题可以专门单列出来，成为处理的对象；第三，政策问题在分配到专业单位后可以使执行者的责任明晰。美国著名的政策学者爱尔莫尔(RichardF.Elmore)在1978年《公共政策季刊》(PublicPolicy)上首次提出了政策执行的组织模式，并在其代表作《社会方案执行的组织模式》(OrganizationalModelsofSocialProgramImplementation)中提出了自己的理论框架。由于当时的组织理论众说纷纭。无法概括出一个综合统一的组织模式，爱尔莫尔就总结了四种组织模式，命名为：系统管理模式(systemsmanagementmodel)、官僚过程模式(bureaucraticprocessmodel)、组织发展模式(organizationaldevelopment)、冲突妥协模式(conflictandbargainingmodel)。当前政策执行的组织模式有两种范式：工具范式(instrumentalparadigm)和社会行动与结构主义范式(socialactionandstructuralistparadigm)。其中工具范式，站在管理主义的立场，建立在实证主义哲学的基础上，它视组织为追求政策执行目标的途径和手段，为了达到政策执行目标就必须强化达成目标的工具；而社会行动与结构主义者范式则认为政策执行目标的实现无法以既定的管理架构与目标导向的执行工具加以规范，领导阶层必须拿出实际行动，以组织参与者的心态，用将心比心的方式深入了解执行者的意向与态度，以营造妥协性的次序系统，建构出彼此都能认同的执行架构。我们用图6表示组织模式。

　　二、对西方公共政策执行模式的评析

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　　通过对上述七种政策执行模式的简单介绍，我们了解了各种已有政策执行模式的基本特点和建构原理，下面我们将对上述七种政策执行模式进行评析以分析其利弊得失。

　　1.西方公共政策执行模式的启示

　　已有的七种主要政策执行模式诸如过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式，均是遵循不同建构原则来构建自己的理论模式的。归纳起来，上述几种政策执行模式主要按照以下四个构建标准来建构政策执行模式的：一是影响政策执行的因素；二是政策执行遵循的原则：三是政策执行的过程；四是政策执行的途径。

　　第一，从影响教育政策执行因素的角度分析。上述政策执行模式中的过程模式、系统模式和综合模式均是从影响政策执行的因素角度进行分析的。尽管上述三个模式所归纳的影响政策执行的变量有所不同，比如过程模式强调四个主要变量：政策本身的合理性与合法性、执行机关的机构、目标群体、环境因素，偏重于分析政策执行的内部因素对政策执行的影响；而系统模式则更注重政策执行系统的外部环境因素与系统本身的内部因素的共同作用和相互影响。该模式认为影响政策执行的变量主要有以下五个方面：政策的目标、政策资源、执行者属性、执行方式、系统环境；综合模式则是从影响政策执行多方面的综合因素角度分析政策执行的，此种模式认为政策执行是一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程，并将这些影响政策执行的因素归为三大类：一是政策问题的特性；二是政策本身的可控性变量；三是政策以外的变量。可以说该模式从综合视角分析政策执行过程，多方面、多层次探讨了影响政策执行的因素。虽然对影响政策执行因素的分析较为详细和完备，但不免有过于繁琐之嫌。由此可见，过程模式、系统模式和综合模式均是从影响政策执行的内外部各种因素的角度来构建政策执行模式的。

　　第二，从政策执行模式构建原则的角度分析。相对于过程模式和系统模式而言。政策执行的互适模式和博弈模式则是从政策执行的构建原则角度分析的。互适模式和博弈模式都极为重视和强调在政策执行过程中为了达到政策的有效执行，不同政策执行主体之间协调彼此之间的利益冲突从而使各方做出一定的妥协和让步。互适模式强调处于平等地位的政策执行者之间的互相交流，并基于共同利益而进行双方利益之间的协调、妥协；而博弈模式则基于博弈论的假设前提：政策执行者均是完全理性人，在政策执行的参与过程中遵循收益最大、损失最小原则，因而博弈论运用于政策执行是遵循一定的竞赛规则公平竞争的。因此。互适模式和博弈模式均是从利益分析的角度，从政策执行的本质是利益的协调、妥协和再分配的模式构建原则来分析的。

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　　第三，从政策执行的过程角度分析。循环模式是从政策执行的过程角度建构政策执行模式的。此模式认为整个政策执行过程分为三个主要阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段，上述三个阶段是一个不断循环的过程，同时强调这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程，并受到各种环境条件的限制，这些环境条件包括：政策目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。可见，政策执行的循环模式强调政策执行的各种影响要素所产生的重复影响力，并极为强调环境的重要影响作用，重视“上令下行”与“下情上达”的辨证统一。

　　第四，从政策执行的途径角度分析。自上而下模式将中央政府的决策作为政策执行的起点，认为政策过程是一系列具有逻辑关系的阶段组成的，政策执行的目的仍然是立足于中央政策制定者的角度看问题，为了追求中央的政策目标如何更好地落实：而自下而上模式则将基层官员的执行活动作为研究的出发点，专注于基层的具体的政策执行过程，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。自上而下模式实质是一种单边的精英主义模式，台湾著名政策学者李允杰、丘昌泰就曾说过：“由上而下模式可称为单边主义者(unilateralist)，结合传统政治科学(精英主义)与公共行政理论(官僚模型)，特别强调代议政治的有效性与行政裁量权的运用，他们认为民选首长为最高的政策制定者，必须向选民负责政策成败之责；事务官则是负责实现民选首长一直与目标的执行阶级(implementationclasses)”。而自下而上模式则是一种多边的民主主义模式，美国著名政策学者爱尔摩(Elmore)将这种执行方式称为后推进的策略(backwardmapping)，以别于由上而下的向前推进策略(forwardmapping)。李允杰、丘昌泰认为：“由下而上模式可称为多边主义者(muhilateralist)，从达尔(Dahl)的多元政体(polyarchy)中找到理论基础，认为民选精英并非政策制定的唯一主体，而是来自于行政、立法、司法、利益团体、个人、各级政府，甚至私人部门之间的多边互动过程。”由此可见，自上而下模式和自下而上模式是从政策执行的途径角度构建政策执行模式的。

　　从上述分析中我们可以看出，虽然我们可以从上述四个标准来建构政策执行模式，比如可以从影响政策执行的因素的角度构建政策执行模式；可以从政策执行必须遵循的原则的角度构建模式；可以从政策执行程序角度构建政策执行模式；可以从政策执行途径的角度构建政策执行模式，但每种政策执行模式都存在一些自身无法克服的缺陷与不足。

　　2.西方公共政策执行模式研究的不足

　　上述几种主要政策执行模式有其共同的不足和缺陷，主要表现为以下三个方面。

　　第一，几种主要政策执行模式所涉及的影响因素过多和繁杂。构建政策执行模式的学者都试图探寻和穷尽所有影响政策执行的因素，并试图按照自己的构建模式的标准构建完美的政策执行模式，因此前述几种政策执行模式都力图包罗所有影响政策执行的因素。然而由于影响政策执行的因素不计其数和难以穷尽，而政策执行模式是对政策执行过程本质的抽象概括，因而建构政策执行模式的原则应是简洁明了。而从上述建构原则讲，尽管上述几种政策执行模式均

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　　有自己的特色，但是其通病在于所涉及的影响因素过多，使我们感到建构此种模式所要考虑的因素过于繁杂。无法抓住问题的主要方面。比如，过程模式强调影响政策执行的四种重要因素，其影响的因素过于宽泛，无法穷尽所有影响政策执行的模式：而互适模式和博弈模式则又力图改变过程模式和循环模式影响因素过多的弊端，试图去繁从简，仅仅从建构模式所应遵循的原则考虑政策执行模式，但又过于抽象而无从把握；至于综合模式，由于其所涉及的变量达到近20种之多，因而其在理论和实践上的操作性和可行性较低。因此，已有的各种政策执行模式大多涉及的影响因素过多和繁杂，以致于对政策执行过程的理论概括性不强，从而难以对政策执行过程的本质进行系统的、准确的分析。总之，已有的几种主要政策执行模式的主要弊病是它们所涉及的影响因素太多和复杂而未能抓住政策执行的本质特征，未能达到对政策执行本质进行抽象概括的目的。

　　第二，几种主要政策执行模式缺乏对现实政策执行问题进行系统分析的可行性。上述几种政策执行模式由于各自涉及的影响因素或过于繁琐或过于抽象，所以，用于分析现实问题的适用性较差。比如过程模式，模式的提出者史密斯提到了影响政策执行的四种主要因素：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素，具体说，上述四种因素包括政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构与人员、主管领导的方式与技巧、执行的能力与信心等等诸多因素，因此此种模式对现实问题的分析必然可行性差。而互动模式和博弈模式又由于过于抽象，只是注重政策执行者参与政策执行的原则，强调政策执行者和目标群体就政策目标和手段进行利益的冲突和协调，并进行相互的调适，以达到实现政策目标的目的。而综合模式由于所涉及的自变量过多，其政策执行模式的建构更是缺乏现实可行性。

　　第三，几种主要政策执行模式均忽视了政策执行者在政策执行中的主导作用。政策执行活动最终要依赖于各级各类行政机构内部政策执行人员的主动参与，但行政机构的科层制，致使政策执行都是在官僚科层组织体系中进行。而政策执行又是一种对象性活动，政策执行者既是政策执行的主体也是政策执行的客体。这是因为对于上级领导而言，政策执行者是政策执行客体：而对于下级行政人员而言，政策执行者是政策执行主体。从本质上讲，政策执行是一种管理活动，而“管理关系则只是人的关系，人与人之间的关系。管理，归根结底是对人、对人的行为的管理”。所以政策执行模式的建构必须重视政策执行者在政策执行中的主导作用，政策执行者是政策执行模式的关键因素。尽管上述几种政策执行模式大多重视影响政策执行的人的因素，比如互适模式强调政策执行者与目标群体之间基于共同利益的协调与妥协。博弈模式则重视政策执行过程中有关的执行人员与相关人员之间的博弈活动，遗憾的是，上述这些模式并未重视政策执行者在政策执行中的主导性作用。

　　

　　

篇十一：公共政策执行研究综述

　一公共政策的概述一公共政策的涵义公共政策是社会公共权威党和政府为解决社会公共问题或满足社会公众需要依据特定时期的目标任务在对社会公共利益进行选择综合分配和落实的过程中所制定和发布的用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南

　　一、公共政策的概述（一）公共政策的涵义公共政策是社会公共权威（党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要，依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南。这个定义突出强调了四点：（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理。因此，公共政策是各种利益关系的调节器。（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。（二）公共政策的类型元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策。也常常被人们称为"战略决策"。基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则。（三）公共政策的功能1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。

　　3.控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。

　　4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用

　　能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1）与政府的主观偏好相一致的公众。（2）能代表社会发展方向的公众。（3）在社会中占大多

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　　数的公众。5.推动功能：政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。二、公共政策的制定（一）公共政策制定的原则1．信息完备原则一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性

　　成正比的。充分、及时而准确地占有信息，这是政策规划活动成功的根本保证。

　　2．系统协调原则（整体性原则）3．科学预测原则4．现实可行原则5．民主参与原则6．稳定可调原则

　　（二）公共政策制定的步骤公共政策的制定是政府决策系统对已经面临的公共政策问题采取行动、作出政策反应的过程。

　　公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：1．政策问题的认定公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。政策问题一般应具备下列要素：1）政策问题是客观存在的社会问题；2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。2．政策议程的建立

　　所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过

　　程。这是解决问题的关键一步。公共政策议程可以区分为以下两类：（1）公众议程。它是指公众在某一时期对某一社会公共问题给予评论，

　　并认为应当通过政府的政策予以解决的过程。

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　　在政策过程中，公众议程属于问题察觉阶段。（2）正式议程。正式议程是决策者和分析人员对政策问题的界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。正式议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题。在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。政策问题进入政府议程的主要途径：（1）政治领导人（2）研究人员、专家学者（3）行政人员（4）政治组织（民主党派）（5）代议制（人大与政协）（6）利益集团（7）大众传播媒介（8）群众抗议活动（9）危机或突发事件3．政策方案的设计政策方案的设计是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。政策方案设计的步骤：（1）大胆构想阶段（轮廓勾画）。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力。①头脑风暴法②特菲尔法（2）精心设计阶段（细节设计）。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是"小心求证"。细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。政策方案进行细部设计时应注意的问题：①政策方案的细部设计要视政策层次而定。②制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案；既要有整体方案，又要有分类方案。

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　　③政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性。由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。4．政策效果的预测政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。政策效果的类型：（1）正面效果与负面效果公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。（2）主要效果与从属效果主要效果是公共政策实施后实现了所确定的预期目标。从属效果就是政策的效果、影响超出预期目标的范围。（3）显性效果与潜在效果显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。5．政策方案的抉择在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。公共政策的抉择是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。（1）政策方案抉择的基本依据①有利于元政策的实现。②能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。③消耗的政策资源尽可能的少。④实现政策目标的风险程度尽可能小。⑤政策方案实施中产生的副作用尽可能小。在实际工作中，由于决策信息的不完备，方案的不周全以及选优标准的多样性与相对性等，要达到最优目标是困难的。因而在一般情况下，比较适宜采用西蒙提出的满意标准，遵循"有限合理性"原则，选择一种在现实条件下比较可行的方案。

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　　（2）政策方案的可行性①政治可行性--政治上的可行性是指政策能够得到执政党、政府等的批准、赞成和支持。②经济可行性--指政策能够获得各种经济资源的充分支持，并能和国家经济的整体发展相配合。③行政可行性--指政策的制定实施能够得到各级行政组织、行政人员和行政程序的充分配合。④法律可行性--指政策中没有为法律所限制或禁止的内容。⑤技术可行性--指可以运用实际存在的科学技术与方法去解决政策中的相关问题。⑥社会可行性--指方案在现有的社会发展水平和老百姓的心理承受能力下能够实现目标的程度。6．政策方案的合法化

　　政策方案的合法化是指政策方案选定之后，应按法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报等形式向社会发布，以取得合法地位。

　　政策方案合法化程序①政府法制部门（法制局）审查②举行政策决策听证会。凡是涉及公众利益的重大政策决策，应当举行政策决策听证会，广泛听取各方面意见。特别紧急和保密性高的决策除外。③政府全体会议或常务会议讨论决定。政府出台的重大政策，必须经过政府全体会议或常务会议讨论决定；一般性政策由主管政府领导人决定。④行政首长签署发布。三、公共政策的执行

　　（一）政策执行的主要环节1.政策执行的准备工作(1)制定政策执行计划分解政策目标，尽可能量化目标弄清可支配的资源编制具体的实施计划；(2)政策执行的组织落实确定执行机构组织调配人员-选人用人；物资准备-落实各种资源；(3)政策宣传与试点政策试点选择试点对象设计试验方案总结试验结果2.政策的全面实施(1)指挥活动指挥必须统一，不能政出多门，多头指挥。指挥者必须拥有指挥权力。

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　　指挥必须按照层级体系进行。(2)沟通与协调活动。沟通是指行政组织之间、行政人员之间的意见交换和信息交流，通过沟通达到思想和行动上的协调一致。协调是指行政领导通过引导、调停和说服的办法使行政组织、行政人员之间建立起互相协同、相互配合的关系。(3)监督活动。执行监督是指监督主体按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段，对监督客体所进行的检查、控制和矫正。(4)控制活动。执行中的控制就是通过信息反馈及时发现执行中的问题并随时纠正偏离目标的行为的活动。3．政策执行的总结阶段总结工作的内容：①对执行情况的检查。检查决策目标是否如期完成，完成的进度与效果如何，同原计划有无出入，有哪些成绩的创新，有哪些缺点和失误，等等。②对执行情况的评定。依一定的项目要求和标准，对执行部门和执行人员的工作作出评判并给予奖惩。（二）政策执行的影响因素1.政策体制。政策体制中政策主体的权威、政策执行机制、政策执行信息将影响政策执行的效果。2．政策本身。政策本身的正确性、权威性和规制力，直接影响政策执行及其效果。3．执行机构与人员。政策执行机构及其人员是否胜任、尽心、使劲，对政策执行及其效果将产生直接的影响。4．目标群体（政策对象）。目标群体是指由于特定的政策规定而必须调整其行为的群体或个体。目标群体的认同与顺从度。5．可用资源。政策执行机构在执行特定政策项目上所实际获取和使用的社会公共资源的种类和数量，将直接影响政策执行的力度和效果。经费资源、人力资源、信息资源、权威资源6．环境因素。政策执行环境包括社会因素和自然因素。（三）公共政策执行的手段1.法律手段

　　法律手段是指在公共决策执行中，执行主体通过落实国家的各项法律、国家与地方的各种法规、规章，来实现公共决策目标的方法。法律手段具有规范性、强制性、稳定性等特点。

　　2.经济手段经济手段是指根据客观经济规律以及客观利益的要求，在公

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　　共决策执行中调节各种利益关系，以及节约执行的成本，提高执行的经济和社会效益。经济手段具有间接性、有偿性、关联性等特点。

　　经济手段亦有自身的局限性，主要表现在它只能调节物质利益关系，而不能解决公共决策执行中的所有问题。

　　3.行政手段行政手段是指公共决策执行依靠本身拥有的执行权力和公共组织的权威，采用命令、指示、规章等方式，并依照公共组织的层级系统来完成决策目标的方式。行政手段具有权威性、强制性、无偿性、具体性等特点。

　　4.宣传与引导手段宣传与引导手段是指通过对政策的宣传以及行为的引导完成政策执行目标的方式。

　　宣传与引导手段是建立在非强制的基础上的，它的特点是具有灵活性、人性化以及平等化。

　　（四）"上有政策、下有对策"现象剖析1."上有政策、下有对策"现象的表现"你有政策，我有对策"--替换性执行。"曲解政策，为我所用"--选择性执行。"软拖硬抗，拒不顺从"--象征性执行。搞"土政策"--附加性执行。"能拖就拖，拖不了勉强应付"--观潮式政策执行。2."上有政策、下有对策"现象的成因（1）中央利益与地方利益间的矛盾。（2）政策本身的缺陷。（3）执行准备不充分。（4）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。（5）政策资源的不足。（6）政策执行的监控不力。3.对"上有政策、下有对策"现象的治理（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题，逐步解决中央与地方利益之间的矛盾。（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。（3）要建立健全有效的政策执行制度。（4）大力提高政策执行者的素质，要加强干部教育特别是政策法规教育，强化政策执行者的政策观念、法制观念、全局观念，帮助干部树立正确的政绩观。

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　　（5）加强监督，从严治政。A.必须进一步加强监察监督工作。B.必须建立和健全相对独立的监督体系。

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篇十二：公共政策执行研究综述

　二政府改革与治理现代社会的经济生活蓬勃发展扩展的社会的多元需求这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设通过不同治理模式与管理自主权的结合满足公众的需求提高政府的回应当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下一关于政府职能转变的研究政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务就目前而言我国政府职能并未能实现根本性的转变因此本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论

　　公共管理理论研究综述一、公共组织理论为了提高我国公共组织管理社会公共事务的水平，以有限的公共资源投入产出更多的公共产品和服务，就必须研究公共管理活动的主体。而对公共组织理论的研究恰恰是国内公共管理学界目前研究比较薄弱的一个领域，因此对公共组织理论的研究应该加以强调，以保证公共管理的有效实施。一公共组织的基本理论目前对于公共组织的内涵学界已基本达成共识，即公共组织是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。［1］政府经过百年的发展演变，公共部门组织的管理更加广泛，呈现出公共服务组织再造、公共部门组织变革、公共组织绩效管理、公共组织领导能力的提升等多方面的特征。如今的公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。［2］二公共组织领域的问题研究在借鉴西方公共组织理论研究成果的基础上，我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本框架。涉及公共部门的角色、公共部门战略管理、公共组织中的领导、公共组织人力资源管理、公共组织信息资源管理、公共服务的绩效管理以及公共组织文化等方面的主题。2011年1月1日至今，在上查询涉及公共组织主题的文章共有242篇，其中行政学及国家行政管理类的占85篇，公共组织领域关注的问题主要有1．公共组织冲突公共组织冲突主要是指以行政组织为主体的公共组织内部以及公共组织与外部环境之间的的紧张状态。在公共管理领域中，长期缺乏一种能够激发活力的冲突管理机制，这样会抹杀公共组织的活力。我国关于公共组织冲突的研究比较缺乏，现阶段看来，主要是对国外公共冲突管理概念、模型、策略等的介绍及引进。关于公共组织冲突的代表性的是齐明山等的《论公共组织冲突管理机制的嬗变》，他提出了和谐社会以协作为主导的三元公共组织冲突管理。朱玉芹和朱丹凤的《公共组织冲突管理研究综述》梳理和归纳了国内外关于

　　公共组织冲突管理的概念、冲突过程模型、冲突升级模型以及冲突管理策略。2．公共组织整合现代社会是一个高度组织化的社会，社会公共事务的管理过程实际上已经成为一种组织活动的过程。张康之教授早在《论组织整合机制中的信任》一文中说到，关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上。［3］在社会治理中，公共组织整合不仅包括内部的整合即公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间的整合。［4］杨艳在《公共组织整合机制与行政人格的塑造》一文中认为，公共组织整合是通过行政人员的行为实现的，它与行政人格的生成相伴而行，在权威、价格和信任三维有机的组织整合机制中，行政人员自我同一性与组织同一性达到有机统一。3．公共组织的绩效考核公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，一般而言，组织的绩效包括投入、过程和产出三部分内容。标杆管理作为改进组织绩效的有力工具，其应用领域不断从企业向公共组织扩展，而标杆选择问题一直是标杆管理中的关键。杜娟在《公共组织标杆管理选杆探新与实证研究》指出将组织有效努力程度作为标杆，以此剔出客观条件差异因素的影响。张成福等在《公共组织及运行评价的国际经验与启示》中则这样认为，对公共组织而言，运行过程的评价比结果导向的绩效考核更为重要。卓晓宁以另一种观点看待公共组织进行自我更新的绩效变革，在《绩效管理视域的文化再造———公共组织创新之路》中谈到，重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容，同时较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而协调公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，最终增进政策执行的效果。但上述的成绩并不是说公共组织进行绩效管理就是完美的，它也存在很多问题。隋欣在《公共组织绩效管理存在的问题及对策研究》中进行的归纳，她还提出了对应的建议及对策。4．合作治理研究在如今经济全球化、区域一体护化的大背景下，公共问题

　　的跨界性和关联性增强，作为对实践的回应和思考，合作治理问题吸引了不少学者。在合作治理问题上，有很多优秀的文章，比如高建华《区域公共管理视阈下的整体性治理》、麻宝成《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》等等。邹继业和李金龙借助集群治理理论进一步加强促进地方政府间合作的机制，以避免区域合作者由于信息不对称和不完全契约关系而采取的机会主义行为。［5］曹发军在《大郑州都市圈政府间合作问题研究》一文中指出，在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市间经济融合的作用是无可替代的。区域合作的目的是达成组织间的共赢，但是由于合作理念、相关法律、组织机构和合作协调机制等方面的缺失，我国地方政府间的合作存在着很多问题，陈俊星的《我国地方政府间合作问题研究》对上述问题进行了分析。二、政府改革与治理现代社会的经济生活蓬勃发展，扩展的社会的多元需求，这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理模式与管理自主权的结合，满足公众的需求，提高政府的回应性。当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下一关于政府职能转变的研究政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务，就目前而言，我国政府职能并未能实现根本性的转变，因此，本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论。迟福林在《以公共服务建设为中心的政府转型》中指出，下一步改革的重点是以公共服务为中心进行政府转型，确立民富优先的改革导向。［6］赵聚军在《两个平台、四个支柱略论构建服务型政府的前提条件》中提出了服务型政府建设的前提条件较高的经济发展水平和政府管理水平以及成熟的市场经济、第三部门的全面成长、法治国家的建成和积极成熟的公众，这更加明晰了政府进一步改革的方向。朱光磊注意到政府公信力的问题，《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》一文中他指出，要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面进行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要关注干部分类的改革，其《从控制到治理绩效中国党政干部分类制

　　度改革研究》一文就是对干部制度改革问题的探讨，指出党政干部分类改革应当向治理绩效导向转化。二关于政府管理的研究政府的存在就是要进行一系列的管理活动以达成政府的目标，对于政府管理的研究成果可谓是颇为丰富的，备受关注的有以下几个方面1．网络时代政府管理这是一个改变政府管理环境和内容的时代，对信息和信息技术的掌控能力将成为政府管理的重要组成部分，学者们对网络政府的研究也十分活跃。王继荣的《网络问政———互联网时代的政府管理创新》中关注的是我国电子政务实践的创新形式网络问政。刘相谦、于清波的《网络时代政府创新研究》分析了网络时代政府管理面临的机遇与挑战。中国行政管理学会课题组在《以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新》一文中提出了应在电子政务发展方式、资金项目管理、系统建设等诸多方面做整体性规划，并通过电子政务系统的水平整合和垂直整合，落实国家重大战略决策，同时还要解决好政府网站的管理，统一互联网安全出口管理等问题。2．政府责任公共性缺失政府管理内在着公共精神品质和内涵，这决定其具有其他机构不可替代的生存空间和管理样式，而现代政府管理的深层危机在于责任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理责任公共性诉求的基本问题》一文就是针对现代社会责任危机的分析。他人文，政府管理责任公共性具有共存性、规范性与社会性的基本特质，其诉求实现了对多元个体性责任与同一的普遍性责任的双重超越。3．政府管理绩效研究在借鉴西方国家相关改革经验在推进行政管理体制改革时，将政府绩效的概念和政府绩效管理的经验介绍到国内，这引起各级政府及政府各部门的关注。王臻荣和任晓春在《我国地方政府绩效模型的构建与分析》中构建了地方政府绩效模型的一般形式和特殊形式，并对其分析，得出在能力转化力为正的情况下，政府的绩效才有可能提高，并且在公示政府绩效的情况下能够激励政府提高其绩效。

　　吴建南、马亮、杨宇谦在进行实证研究分析时得出，效能建设的本质是一项政府绩效改进活动，其核心是政府采用和实施的一系列创新组合，其旨归与服务型政府构建一脉相承。［7］为了在可持续发展诉求下推进公共部门绩效管理，评估成为绩效管理的关键环节，而第三方评估是政府绩效管理的重要形式。徐双敏在《政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善》中说到，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。从另一角度对政府绩效评估做探讨的还有胡春萍的《地方政府绩效评估信息来源的未来使用趋势———基于德尔菲法的研究》，文中认为绩效信息是政府绩效评估的关键因素。4．政府管理创新研究中国政府管理创新是推进中国社会发展的重要影响因素，政府管理创新是指用新的思想理念和技术方法对管理系统进行改造与重构，促进管理系统的动态发展，达到不断提高组织管理效能的目标的活动。竺乾威在《政府管理创新若干问题的思考》一文中探讨了中国政府管理改革和创新面临的一些主要问题，并认为对这些问题的认识影响着中国政府管理改革和创新的未来走向和发展。王燕萍在《探析政府管理创新及其当代思考》一文中从不同的角度分析了政府管理创新面临的主要问题。王澜明在《继续推进政府管理创新进一步建设服务型政府》一文中指出，根据中央精神和新要求，对政府管理创新的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果，然后在此基础上探索适应十二五规划的要求，从而改进政府管理的新理念、新思路、新途径、新办法。三关于政府改革的研究在全球化变革的背景下，面对复杂多变的行政环境和持续显现的治理危机，政府改革可谓是应对的唯一途径，这也是各国政府的选择。因此，我国政府必须深化行政体制改革，改革原有公共部门的管理模式，从而提高政府行政效能。李军鹏在《论中国行政体制改革的总体战略》中指出推进中国行政体制改革，必须制定行政体制改革的总体规划。

　　具体说来，应实施三坐标的公共行政体制建构战略。即以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略;以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府建构战略;以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。薄贵利对此基本持相同的观点，在《建设服务型政府必须深化行政体制改革》一文中他指出，建设服务型政府是我国行政体制改革的本本质要求。我国地方政府机构改革也是一个热点问题，在多元———参与的当下，将多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就有重要的实际意义，柳家富和张杰的《公共治理视角下我国地方政府机构改革分析》就对此进行了分析。三、公共政策的理论与实践公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。制定和执行公共政策是政府管理的重要活动，对于公共政策的研究也是公共管理学的一个重要领域。近来，公共政策的研究途径日益多样化，政策研究的主题不断拓展，当前值得关注的理论问题有一公共政策主体参与的研究政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。在现实生活中，公共政策要处理和解决的对象是社会问题或具有社会特性的问题。在处理这些问题时，决策主体会出于各种各样的自身利益，直接或间接地参与公共政策的制定。金利和刘建国的《试析公共政策决策主体之间的政治互动》讨论了决策主体之间的政治互动关系，并指出这种关系是最终公共决策形成的基础。肖军飞的《博弈决策视域下的精英与公民参与》在传统的与公民隔绝的精英决策中融入了将公民考虑进去、与公民一起工作的新型决策模式。在承认公民参与有助于政策质量提高的基础上，还必须正视目前公民参与政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民参与的作用及其局限性分析》

　　一文对此进行了分析。公共政策参与主体多元化是大趋势，在政策制定的过程中必须要协调各方利益，刘玉和马树颜的《浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题》指出了社团组织参与的必要性，吴先宁的《我国的党际协作与公共政策过程》提出要加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形式的挑战。二公共政策执行力的研究公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法，能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。黄欣的《影响地方政府政策执行力的因素分析》认为影响地方政府政策执行力的主要因素有政策本身因素、政策执行主体因素、政策目标群体因素、政策工具因素、政策资源因素、政策执行监控因素等。对提高地方政府公共政策执行力的措施事的有许菲的《浅析提高地方政府公共政策的执行力》和朱宇佳的《提高地方政府公共政策执行力的对策》。李莉和杨中卫的《政府公共政策执行力内涵、困境原因与路径选择》剖析了我国政府公共政策执行力失灵困境的原因，同时指出了提升途径。杨妮娜在《公共政策可行性研究与政策执行力改进》一文中从政策可行性研究的角度出发，提出公共政策执行力提升的路径。孙杨杰的《从公共价值的视角看政府执行力的提升》认为公共价值的最高战略原则和执行力的政府施政评价指标已越来越成为各国政府政策过程中的共识，因此要从实现公共价值的角度出发提升政府执行力。宋林霖和彭丰民注意到府际间政府的博弈选择对宏观政策实施结果的影响，在《横向府际间公共政策执行博弈的困境》中是这样描述的，横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果。三公共政策评价标准的研究公共政策评估是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。它是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政

　　治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估主体作为政策评估活动的核心，对评估结果具有主导作用，李晓宁在《浅谈完善我国公共政策评估主体体系》一文中指出，当前我国公共政策评估主体体系存在着主体单一、独立性不足及信息不对称等问题，因此，要建立多元立体的政策评估主体体系，才能不断提升我国公共政策评估的科学化和民主化水平。公共政策评估的核心是确立评估标准，李庆浩和苏建宁在《论公共政策评估标准的价值取向———从以人为本的角度出发》一文中探讨适合我国国情的科学有效的公共政策评估标准的实现方式以及以人为本价值取向的实现问题。杨存等的《公共政策评价核心指标体系构建的理论及方法》对公共政策评价指标体系构建的理论以及思路方法做出系统的梳理和总结，有利于明确构建公共政策评价指标体系的思路。公共政策实施前，进行社会稳定风险的评估成为逐渐受到重视的新课题，刘晓鹏的《试论公共政策的舆论风险评估》剖析了社会稳定风险的发生过程和不稳定因素的发生过程，提出其中的重要环节是信息传播，重要因素是公众舆论对政策产生的压力，得出舆论风险是政策风险评估的核心问题。利用政策评估来判定政策的质量的好坏也不是万能的，在评估时也会陷入困境，甚至出现评估失灵。周建国的《公共政策评估多元模式的困境及其解决的哲学思考》通过对政策评估模式发展的历史考察，分析了政策评估模式由单一向多元转变的逻辑以及多元评估模式的困境。缪晓慧的《试析我国公共政策评估失灵困境》分析了导致我国公共政策评估失灵的六大困境即信息困境、独立性困境、关系困境、制度困境、人力与物力困境及技术困境。四公共政策终结问题的研究在理论上，政策终结是政策过程中一种常态活动，它是政策环境和政策属性相互作用的结果。然而，在政策过程中会有许多阻碍性因素，致使政策终结活动难以开启，政策终结少有发生，甚至终结的政策死而复生。

　　范绍庆研究了政策终结启动的障碍，在其《论公共政策终结的启动障碍》中指出了政策终结的意义，并分析了公共政策终结的心理障碍、利益障碍、组织障碍、法律障碍、成本障碍和意识形态障碍。在另一篇《论公共政策终结的启动标准》一文中，他提出了政策终结的启动标准主要包括政策目标的实现程度、政策资源的获取能力和政策情境的变迁方向等三个方面。四、公共管理理论的发展趋势目前的公共管理研究有很强的实践性，但不可忽视对其理论的研究，一般来讲，理论研究都具有它的超前性。因此要对未来公共管理在一段时间里的发展提供理论上的指导，就要对其趋势进行研究。然而，未来的发展趋势并不是凭空出现的，它与当下的现状密不可分，换而言之，就是以当前的研究热点为基础，结合其主要导向来看公共管理理论的发展趋势。竺乾威在其《公共管理研究中几个值得关注的领域》一文中进行了分析，他认为在当前及未来一段时间里，主要有三大问题是值得被关注的。一是体制和政府的职能问题，这个问题虽然已经研究了一段时间，但是却一直没有得到很好的解决。这包括社会和市场的成长问题以及我国政府运作的核心问题。二是提高领导能力的研究。领导能力是一个宽泛的概念，这是对各种因素共同作用结果的把握能力，就目前的状况而言，地方发展好坏快慢在相当程度上与领导人的领导能力联系在一起。三是加强基础理论的研究。这个难度是最大的，一个理论哪怕是一个概念的建立都是非常重要的突破，但我国目前的现状是鼓励应用研究，而理论支撑的欠缺使得这些研究难以获得实际效用。关于公共管理理论的创新，在《公共管理理论创新三题》一文中，陈振明、张成福等从不同的视角阐述了各自的观点。陈振明认为，应该重视政府治理与改革的创新研究。

　　他指出，当前我国政府治理与改革产生了大量急需解决的重大问题，这在客观上要求我国构建新型的公共治理体系，从而适应经济发展和社会变革的需要。因此，为推进我国政府治理变革必须加强政府治理与改革的创新研究。张成福认为目前要关注学科的核心问题，这些大问题有公共行政中的公共利益导向;公共行政中的公共责任;公共行政中多重角色间的互动等问题。2011年在程度举行的公共管理国际会议的主题是公共管理未来模式与服务型政府价值取向，参会议题主要是政府问责和透明度，这部分论文主要探索问责制的经验和做法以及对政府运作透明化的评论;公民参与治理，为给公民提供一个审议和协作的平台，这部分主要重视对机构的改革研究;网络与治理，信息技术的普及使网络问题备受关注，这部分论文探讨了政府绩效和共享服务以及城市管理中的行政文化;非政府组织合作，这部分主要关注公共组织与非政府组织、私营企业、政府机构的合作，试图探索新型合作组织的特征;公务员制度改革，这部分重点关注如何变革公务员领导的公仆价值观;政府治理，强调了建设统一理论和组织模式的探索历程;新公共管理，重点关注发展中国家出现的新公共管理理论和广泛的全球化影响以及世界各国的新公共管理理论和实施新公共管理的挑战。作者刘雅玮工作单位延安大学

　　

　　

篇十三：公共政策执行研究综述

　然而随着开放程度的提高人民群众的公民意识和民主意识进一步增强加入wto后更进一步要求提高公共决策过程的透明度要求公共决策彻底实现由形式的公开向内容的公开由结果公开向过程公开由静态的公开向动态的公开转变从而保障公民的知情权政府不仅要为本国公民实现知情权提供保障而且要遵循wto的透明度原则充分满足各成员方政府或政府机构企业以及公民合理的知情要求

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　　我国公共政策执行论文

　　摘要：加入WTO对于完善公共政策的执行既存在着挑战又提供了难得的机遇，主要表现在：WTO原则与公共政策执行原则的契合；加入WTO促使公共政策执行过程进一步趋于透明化、法制化；公共政策执行中的经济方式的作用突显；公共政策执行主体范围扩大并且更注重加强与政策适用主体的协调与沟通；加入WTO为改善公共政策的执行提供了契机。

　　关键词：WTO；公共政策执行；影响；契机中国加入WTO，政府面临的挑战是全方位的，政府的行为方式、公共决策等都要接受WTO法律体系框架的约束、检验与评价。因此，政府必须以WTO的原则和规则为指导，尽快调整自身的行为方式。一、加入WTO对公共政策的执行提出挑战（一）加入WTO要求公共政策执行的原则与之相契合入世要求公共政策执行应与WTO主要原则相契合。（1）应与非歧视原则及公正性原则相契合。非歧视原则是WTO原则体系中一项最基本的原则，它的精义在于：要求缔约双方在实施某种优惠和限制措施时，不要对缔约对方实施歧视待遇。非歧视原则实际上包含着最惠国待遇原则、国民待遇原则、关税减让原则等具体原则，它的基本精神在这些具体原则中得到体现。这些规定，就是要求达到贸易公正、公平等宗旨，消除国内外歧视性的政策。而公共政策的成功有效的实施也离不开执行过程中的公正性原则。它首先表现为执法守法，也就是说政策执行必须依法定职权进行，遵守法定程序，并自觉接受法律、法规和政策的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、原则性和稳定性。其

　　

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　　次，政策执行必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策面前所有的政策接受者都是平等的，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区别对待；政策决策者、执行者和接受者都是平等的，在政策面前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍遥法外。（2）应与透明性原则相契合。公开、透明度原则在WTO中具有重要的地位和作用，它是WTO价值模式的具体化和法律化。透明度原则在WTO中是一项最能汇集和体现有形正义的原则。透明度原则要求成员方正式实施的有关进出口贸易政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或成员机构签订的影响国际贸易政策的现行规定，都必须公布。简言之，透明度原则要求各成员方应公正、合理、统一地实施有关贸易法律、规则以及司法习惯做法，防止成员方之间进行不公平的贸易，从而造成歧视性的存在。公共政策执行中的公开性原则与该原则有着契合之处。

　　（二）加入WTO促使公共政策执行过程进一步趋于透明化、法制化入世要求公共政策的执行由隐蔽、神秘走向开放、透明。透明和可预见原则要求成员国尽可能地明确和公开各自的贸易政策、法规、措施和程序等，同时要将已承诺的内容作为自己的约束性义务，不经紧急情况和履行特别通知不能变动，以保障各成员之间贸易活动的可预见性。WTO的透明度原则的实施是通过一系列明确的协定、条款来保证的，也就是说，WTO的透明度原则对所有成员方政府具有刚性的法律约束。WTO的透明度原则虽然主要是规范国际贸易领域的，但其原则精神对政府行为的影响是全面的、深刻的。我国在行政民主化浪潮的推动下，我国政府采取了不少行政公开、增强政府信息透明度的举措，如政务公开、决策公示、干部任前公示等。然而，这些做法目前只停留在政策的层

　　

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　　面，尚未制度化、法制化，在实际操作中，人为的影响因素很大。在很多情况下，政府信息的公开与否往往取决于政府官员的主观意志，具有很大的随意性和偶然性，带有浓厚的人治色彩。政府官员封锁、截留、吞食政府信息，漠视、剥夺公民的知情权，以及利用手中掌握的信息资源“寻租”等情形并不少见。然而，随着开放程度的提高，人民群众的公民意识和民主意识进一步增强，加入WTO后更进一步要求提高公共决策过程的透明度，要求公共决策彻底实现由形式的公开向内容的公开、由结果公开向过程公开、由静态的公开向动态的公开转变，从而保障公民的知情权，政府不仅要为本国公民实现知情权提供保障，而且要遵循WTO的透明度原则，充分满足各成员方政府或政府机构、企业以及公民合理的知情要求。同时，进一步拓宽参与渠道，丰富参与方式，引导人民群众有序地进行政策参与，以缓和社会矛盾，保持社会稳定。

　　（三）加入WTO更强调公共政策执行方式中经济方式的作用政策执行的方式是执行政策必须的政策资源、工具、措施、方法，是政策执行的途径和中介条件。其主要包括：（1）行政方式，它是政策执行的最基本的方法。一般而言，它约束力强，具有一定的权威性和强制性，准确性高，发挥作用快。但是行政手段也有其不足之处：运用行政手段容易仅从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面利益，容易产生“一刀切”、“瞎指挥”，在某种程度上容易影响到下级组织的积极性。（2）法律方式，它既是政策执行的特殊形式和补充，又是对政策执行的一种监督，它有严格的强制性、相对高的稳定性和普遍的约束性等特点。（3）思想诱导工作，指运用宣传、舆论、说服、谈心、协商、对话等方式作政策对象的思想工作保证政策执行，它有对象上的多元性、方

　　

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　　式上的协调性、作用上的宏观控制性等特点。[1]政策执行中的经济手段，是指运用一系列与价值相关的经济利益范畴，

　　作为经济杠杆来组织调节和影响社会经济活动，促进政策的实施。入世要求公共政策的决策者和执行者更多地树立与市场经济相适应的思想观念，WTO以市场经济为基础，要求政府行为必须以实现市场经济体制为目标，在政策的具体执行过程当中更多地发挥经济方式的作用。经济方式中主要有财政手段和货币金融手段，财政手段又包括预算、税收、公债、政府投资、政府购买、财政补贴等政策工具，货币金融手段则包括利率、汇率、存款准备率、再贴现率、公开市场操作和信贷规模控制等政策工具，此外还有价格管制、工资管制等。经济方式的特点，首先表现为利益性，以物质利益调动人们参与政策执行的积极性；其次表现为调节性，通过利益奖惩促进积极的政策执行，改进执行过程中的失误；最后表现为间接性，政策执行本身是一种政治行为，而不是经济行为，经济手段只对政策执行起间接调控的作用。经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，在政策实施中运用经济手段来调整各方面的经济利益关系，有利于调动人们执行政策的积极性和主动性，从而增强政策的效力。近几年我国的政策实践表明，在政策实施中只有按客观经济规律办事，运用经济手段来协调各方面的经济利益，激励社会各方面从自身的利益和国家的意志、社会的整体利益上寻求一致，才能最经济有效地实施政策，促进政策目标的实现。

　　二、加入WTO对政策执行主体的影响（一）加入WTO使公共政策执行主体的范围扩大就任何一项政策而言，在其执行过程中，会有许多占据不同权威地位

　　

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　　的人皆参与其中。公共政策执行者，指参与政策执行的组织和人员，是政策执行主体。传统的观点认为，政策执行者就是行政管理部门。现代的政策执行发生了很大变化，参与政策执行的组织和人员大大增加了，主要包括：（1）行政管理部门，它是公共政策执行的首要和主要的组织机构；（2）立法机关，它首先以自己的立法权力制约行政管理机关的政策执行，在我国，人民代表大会作为立法机关参与了政策执行，其主要表现是人民代表视察、检查、监督政府部门的政策执行；（3）法院，在政策执行方面首先表现在法院判案之后，执行判决的司法行政行为方面，这与政府执行政策是相同的，其次，法院还直接参与政策实施，比如外国人申请入境、处理民事纠纷等，更为重要的是，法院影响行政管理是通过它对法令、行政规则和命令的解释，以及对提交给自己的行政决定的审查等；（4）政党，在现代政策执行中扮演重要的角色，政党起着重要作用；（5）民意代表，他们通常需要处理数量极多的“个案”，处理与民众有关的各种问题；最后还包括民间团体。

　　入世后，中国在很多领域需要与国际接轨，否则在合作与交流中会存在诸多不便，这时还需要独立于政府之外的

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　　（二）加入WTO后政策执行主体注重加强与适用主体的协调与沟通加入WTO要求政府强化公共政策执行的服务职能，树立服务意识，注重企业和市场的需要，创造良好的环境，更好地服务于企业，服务于市场，树立起现代化的民主决策观念。明智的政策执行者会根据情势的变化随时调整执行的方略，这就使政策执行具有了一定的动态性。政策执行的过程是执行主体与政策适用主体之间就目标或手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策适用者之间的行为调适的程度，其中沟通与协调是必不可少的有效方式。加入WTO后，在有关政策的许多环节上执行者要更多地向公众解释说明，沟通与协调是必不可少的途径和手段。沟通是达到思想上的统一，协调则是取得行动上的一致，沟通是协调的前提，协调是沟通的目的和结果。适用主体不可能自发地接受政策，执行者不仅要通过沟通渠道将政策指令传递给适用主体，而且更重要的是执行者通过沟通渠道向政策适用主体说明政策所具有的意义与制定政策的理论依据及时代背景，还有推行政策所要达到的目的，让他们理解和掌握政策，从而积极主动地接受和执行政策。同时，适用主体也可以通过一定的途径把他们的意见或者建议及时地反馈给执行者，以便进一步完善和改进政策，从而使政策的执行有效而且畅通。三、加入WTO为改善公共政策执行提供契机公共政策执行是一个系统的、完整的体系，是指承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系、公共政策的执行活动以及规范其过程的各种制度的总称，要改善公共政策的执行，就必须从系统的角度来加以思考。（一）加入WTO有利于公共政策执行主体的优化

　　

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　　执行主体的因素直接影响到公共政策的有效执行。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，就会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。入世对政策执行主体本身提出了更高的要求，从另一层面而言也促使了执行主体素质和水平的优化。一方面，要求公共政策执行者精通并能灵活地运用WTO各项游戏规则，具备丰富的包括外语、经济学等在内的专业知识，为政策执行的科学性提供强有力的知识保障。同时，WTO具有严格的法律体系，我们加入WTO，就必须严格按WTO的规则办事，这就要求公共政策执行者必须掌握并精通比以前多得多的国际法律知识，熟悉世界贸易组织的宗旨、原则、规则、程序和实际运作，以避免由于决策与规则之间发生抵触而造成的不必要的摩擦、纠纷和损失。另一方面，也促使政策执行者提高自身的预见能力和创新能力。WTO法律体系具有开放性和发展性的特点，只有准确预见并把握规则的变化，才能尽快缩短与新规则的适应时间，从而赢得宝贵的发展时机。

　　（二）有利于完善政策执行的方法和程序加入WTO后，要求政策执行主体必须掌握现代化的公共决策的理论、方法和工具，进一步借鉴国外先进的公共政策执行的方法和技术，减少政策执行的失误，实现政策方案的效益化。完善执行的程序就是使程序科学化、法制化、阶段化和公开化。公开化，是指程序要有透明度，打破传统的公共政策神秘感，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节都有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。

　　

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　　（三）有利于执行当中信息的沟通加入WTO后，政策执行中拥有的信息量越发巨大，信息内容也处于迅速的变化、更新之中，信息的沟通对公共政策的执行有着重要影响：信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行顺畅，才能使信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控制；信息平行顺畅，才有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，才有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。[2]入世后可以更多地吸收和借鉴国外先进的信息处理技术来为加强信息的更好沟通服务。参考文献[1]周树志。公共政策学———一种政策系统分析新范式[M].西北大学出版社，2000.247。[2]严荣，万懿。公共政策执行的系统分析[J].地方政府管理，2001，9。

　　

　　

　　

篇十四：公共政策执行研究综述

　国内外学者根据公共政策执行的实践中存在执行不到位执行不全面执行的效果难以令人满意的现象从突破公共政策执行难的瓶颈出发挖掘政策执行的内在逻辑通过把握公共政策执行系统要素间的相互作用对公共政策的执行机制进行研究

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　　公共政策执行研究综述

　　作者：袁鲁宁胡丁慧来源：《沿海企业与科技》2009年第05期

　　[摘要]国内外学者对公共政策的研究主要集中于对公共政策过程的研究，特别是对公共政策制定的研究，鲜有人对公共政策执行进行专门研究，特别是把公共政策执行与科学发展观联系起来进行探究。文章梳理了国内外学者对公共政策执行的研究状况，提出以科学发展观为统领研究公共政策执行，从公共政策执行理念、公共政策执行机制、公共政策执行程序来研究公共政策的执行。

　　[关键词]科学发展观；统领；佘共政策执行

　　[作者简介]袁鲁宁，华东师范大学社科部2007级马克思主义中国化专业硕士研究生，研究方向：中国化的马克思主义研究，上海，200241；胡丁慧，华东师范大学社科部2007级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：社会发展与公民教育，上海，200241

　　[中图分类号]D630.1[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)05—0012-0003

　　政策执行是政策科学研究的一个重要问题。政策学家指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10％，而其余90％取决于有效的执行[1]。对于公共政策执行的研究，已经被越来越多的国内外学者所关注，有的已经达成共识，有的还需进一步深化，其主要观点集中在如下几个方面。

　　一、关于公共政策执行内涵、特点的研究

　　公共政策执行，即将政策付诸实施的意思。最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦尔达夫斯基就把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”[2]

　　关于公共政策执行内涵研究，国内外学者均强调了执行的动态过程，但对于这一内涵的具体界定可分为狭义和广义两类：狭义的理解认为，公共政策执行就是某项政策、方案的具体贯彻、落实，不包括执行的准备和总结阶段，如保罗-A萨巴蒂尔将政策执行视为这样一个过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程；广义的理解认为，公共政策执行是执行者为贯彻、落实政策，以达到预期目标的全部活动和整个过程，涉及政策执行的各个环节，以及各要素与环节间的关系。林水波和张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突[3]；又如查尔斯’奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付

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　　诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”[4]

　　莫勇波(2007)概括了政策执行的五大特点：一是执行目标的一致性和执行途径的多样性；二是执行内容的特定性和执行范围的有限性；三是执行方向的原则性和执行方式的创造性；四是执行过程的动态性和执行活动的连续性；五是执行影响的广泛性和执行效果的社会性[5]。

　　丁煌概括了政策执行的八大特点：一是对象的适用性；二是范围的有限性；三是影响的广泛性，四是过程的动态性；五是决策的多层次性；六是时间的阶段性和连续性；七是空间的协调性与同步性；八是目标的统一性与途径的多样性[6]。

　　二、关于公共政策执行主体的研究

　　国外学者把公共政策执行主体界定为，按照政策规定，有权力实施某项公共政策行为的社会主体，而国内公共政策执行主体包括政策执行人员和执行机关或组织两部分；国内外的研究均考虑到了执行主体的思想素质、道德修养、利益需求、文化知识、政策水平等对政策执行的影响，并提出了优化政策执行主体的问题。登哈特(1998：100)认为：“有道德的行政官员是那些以批判和独立方式来考察作决策的标准，他们努力反思社会道德，依照行政官员对组织的承诺、义务和责任来行动，同时也对其他个体和群体承担相应的责任。”[7]

　　三、关于公共政策执行理念的研究

　　在国外，政府管理经历了传统行政理论到新公共管理再到新公共行政的三大理论，政策执行的理念也发生了相应的变化。艾伦·劳顿指出，新公共行政要具有公共服务精神，公共服务精神的内核是按照公共利益来行动的理念，促进公共利益一直被视为政府应当扮演的角色，从而进一步提出公务员应履行的义务[7]。国内学者在研究公共政策执行中，提出执政为民、全心全意为人民服务的理念，以解决人民群众的疾苦、增进人民群众福利为根本的原则，服务性原则，及时执行原则、公正执行原则、依法执行原则。

　　价值问题是公共行政无法回避的问题。自1887年威尔逊发表《行政学之研究》以来，对于公共行政价值问题的探讨就一直没有停止过。传统公共行政学把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主义的价值取向。20世纪60年代初，新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调了社会公平。上世纪70～80年代，涌起了西方政府改革的浪潮，即以追求“三E”为目标(Econ-omy，EfficiencyandEffectives即经济、效率和效益)的“新公共管理”运动，体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向[8]。

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　　公共管理者应当有道德意识，公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任。登哈特(Denhardt,1991：97)指出，美德应重新作为公共服务的伦理基础，把公共政策的道德基础定义为由荣誉、善行和正义所构成。荣誉就是坚持责任、正直和原则的最高标准。它是人格品质、优秀美德和公众信任的基础。登哈特认为，我们需要综合的核心价值观[9]。

　　莫勇波指出，在政府行政领域，文化往往涉及政府官员和公务人员对政府活动的价值观念、信念、传统、感情、理想等方面，它是影响政府组织全体人员的价值观念、信念以及行为规范的总称。并进一步指出当前至少有三种滞后的思想文化制约着政府的执行力水平，即“领导崇拜”文化、“熟人社会”文化、“安于现状”文化[5]。

　　四、关于公共政策执行程序、执行机制、执行原则的研究

　　由于国内外学者把公共政策执行界定为狭义的或广义的动态执行过程，他们也都主要从过程论的角度来研究公共政策的执行。有的把政策执行分为：执行的准备阶段、公共政策的实施阶段、执行的总结阶段三大阶段；有的把政策执行分为：政策的解释、组织和实施三个阶段；有的分为：充分的准备和科学的实施两个阶段。在实施阶段泛泛而谈政策的宣传、政策实验和全面推广等内容。赵凯农、李兆光把公共政策执行的一般过程分为以下五个步骤：一是政策接受，二是政策解析，三是编制实施计划、分配政策资源，四是具体推进落实，五是政策监控与协调[9]。

　　国内外学者，根据公共政策执行的实践中存在执行不到位、执行不全面，执行的效果难以令人满意的现象，从突破公共政策执行难的瓶颈出发，挖掘政策执行的内在逻辑，通过把握公共政策执行系统要素间的相互作用，对公共政策的执行机制进行研究。

　　赵凯农、李兆光认为，最重要的执行原则有以下七项：忠实执行、及时执行、落实执行、配套执行、创造性执行、监控反馈畅通、利益平衡[9]。

　　五、影响公共政策执行的诸因素

　　在公共政策的执行过程中，影响其执行的因素很多，既有执行活动本身的因素，也有外界环境的因素；既有来自政府本身的因素，也有来自政策影响对象的因素。

　　赵凯农、李兆光指出，政策执行中存在四大难点问题：一是政策文件本身有问题；二是政策实施计划有问题；三是政策环境背景发生变化；四是面对一些不确定的情景。他们还指出政策执行中必然遇到阻力：一是来自政策对象的阻力，二是来自政策执行者的阻力[9]。

　　霍海燕指出，政策执行是一项复杂的社会实践活动，受到多种因素的影响。一项政策执行得好坏主要取决于三个因素：一是政策环境；二是政策执行；三是政策目标群体，即政策对

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　　象。政策执行人员是政策执行主体，是政策得以实施的关键，政策能否贯彻执行、执行到什么程度与他们密切相关。[10]

　　陈丽珍认为，影响政策执行的因素主要有政策本身、政策资源、目标团体以及执行机构之间的协调和沟通对政策执行的影响[11]。

　　莫勇波指出，政府执行力是政府有效执行政策的关键要素，在政策执行中出现的诸多问题，如执行不到位、执行偏差、执行中断，等等，从而最终导致政策目标未能得到有效实现。究其原因，政府执行力的强弱是导致这种差别的根本原因[5]。

　　六、公共政策执行的对策研究

　　针对政策执行中存在的问题，专家学者们进行了广泛而深入的探讨，提出了很好的改进对策和合理建议。

　　霍海燕指出提升政府政策执行能力的对策：一是加强中央和地方利益整合；二是提高中央政府对政策的控制能力；三是改革政策执行体制；四是健全政策执行监督机制；五是提高政策执行人员素质[10]。

　　[参考文献]

　　[1]张金马．政策科学导论[M]．北京：中国人民大学出版社1992.

　　[2]JeffLPressmanandAaronB．Wildavsky，Implementation，Berkeley：UniversityOfCaliforniaPress，1984(3rcledition)，pp．xx—xxi.

　　[3]林水波，张世贤．公共政策[M]台湾五南图书出版公司.1980．

　　[4]Charleso.Jones，Anintroductiontomestudyofpublicpolicy(2ndedition)．NorthSituate，Mas：Duxburypress，1997，p.139.

　　[5]莫勇波．公共政策执行中的政府执行力问题研究[M]．北京：中国社会科学出版社,2007.

　　[6]丁煌公共政策执行的若干基本问题[J]．湖北师范学院学报(哲社版)。1992,(2).

　　[7][英]艾伦·劳顿．公共服务伦理管理[M]．北京：清华大学出版社,2008.

　　[8]高伟．公共行政[M]．北京：人民出版社,2008.

　　[9]赵凯农，李兆光．公共政策：如何贯彻执行[M]．天津：天津人民出版社,2003.

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　　[10]霍海燕．当前我国政策执行中的问题与对策[I]理论探讨，2D04，(4).

　　

　　

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